杜 濤 王 偉
國與國之間干涉與反干涉的斗爭起源于古代社會。早在公元前5世紀，波斯帝國即通過支持斯巴達為首的聯盟干涉希臘各城邦內戰，即使古希臘嚴格意義上并非一個統一的奴隸制國家，而是由各城邦組成的政治共同體①修昔底德.伯羅奔尼撒戰爭史：上冊[M].徐巖松，譯.上海：上海人民出版社，2017：693-694.；
近代西方國家崛起后即開始干涉別國內部事務，僅19世紀30年代，西方國家就多次武裝干涉拉美國家②唐晉.大國崛起[M].北京：人民出版社，2006：385.；
清朝末期，英法兩國在上海武裝干涉中國內政，鎮壓太平天國運動，阻止太平軍進入上海③簡又文.太平天國革命運動史[M].王然，譯.北京：九州出版社，2020：312.；
美國在1911年對中美洲國家洪都拉斯的內政和選舉進行干涉④MOHAN V，WALLA.Foreign interference：past，present，and future[J].Georgetown journal of international affair，2019（Fall）：110-119.，等等。值得注意的是，當代西方國家以“人權”“民主”“打擊恐怖主義”等為借口干涉別國內部事務的同時，卻極為注重自身反干涉法律制度的構建。美國多部法律禁止外國對其國內事務進行干涉⑤JOHNSON D E W.Russian election interference and race-baiting[J].Columbia journal of race and law，2019（2）：191-264.。《美國憲法》第1條第9款第8項規定，未經國會同意，美國公職人員不得接受任何來自外國或外國君主的禮品、報酬、官職或爵位⑥See USCSConst.Art.I，§ 9，cl 8.。《美國法典》第2卷第441節e條規定禁止外國國民為美國聯邦、州或地方選舉提供任何捐助，禁止任何人從外國國民處尋求、接受或收受此類捐助⑦See 2 U.S.C.§441e.。該法典第437節g條d款1項A目規定違反者將處以監禁、罰金或并處監禁和罰金⑧See 2 U.S.C.§ 447g（d）（1）（A）.。近幾年，美國國會在反干涉立法方面更是動作頻繁，2016年通過了《反外國宣傳和虛假信息法案》，2019年通過了《安全選舉法案》《防止外國干涉選舉法案》，2021年通過了《確保美國土地不受外國干涉法案》《停止支持外國干涉美國民主法案》《保護選舉管理不受干擾法案》。澳大利亞甚至將反干涉確定為國家戰略⑨Australia"s counter foreign interference strategy，Australian government department of home affairs[EB/OL].(2022-12-01)[2022-12-12].https://www.homeaffairs.gov.au/about-us/our-portfolios/national-security/countering-foreign-interference/cfi-strategy.，先后在不同領域開展了一系列的反干涉立法工作，如2017年頒布的《電信和其他立法修正案》，2018年頒布的《國家安全法修正案（間諜和外國干涉法）》《關鍵基礎設施安全法案》《外國影響力透明度計劃法案》《選舉立法修正案（選舉資金和披露改革法）》等。至此，澳大利亞已建立起一整套反外國干涉法律體系⑩HEAD M.Australia"s anti-Democratic interference"Bills[J].Alternative law journal，2018（3）：160-165.。加拿大于2018年制定了《選舉現代化法案》，強化選舉領域的反干涉立法。英國近期擬出臺的新《國家安全法案》，將通過規定外國干涉罪等方式打擊外國干涉行為[11]National security bill reaches last stage in the House of Commons[EB/OL].(2022-11-16)[2022-11-22].https://www.gov.uk/government/news/national-security-bill-reaches-last-stage-in-the-house-of-commons.。
新加坡獨立后一直不斷受到來自外國的各種干涉。如在20世紀80年代末，美國駐新加坡大使館一等秘書漢克·亨德里克森曾培養并唆使新加坡律師協會前會長弗朗西斯·蕭組織一批本土律師加入反對黨以達到操縱1988年新加坡大選的目的[12]WHITING K L.Singapore defends ousters of U.S.Diplomat[EB/OL].(1988-05-09)[2022-08-12].https://apnews.com/article/9b16f778da87 af09321481c596bf97e3.。外國干涉給新加坡國家安全和社會團結穩定帶來了重大危害。新加坡政府深刻地認識到其嚴重的危害性，決定通過立法授予相關機構實施反制措施的權力、規定政治重要人員的披露義務等法律手段有效打擊外國干涉行為，《新加坡外國干涉（反制措施）法》因此應運而生。該法由新加坡國會于2021年10月4日通過，由新加坡總統于同年10月29日簽署生效①Foreign interference(countermeasures)act 2021[EB/OL].(2022-06-30)[2022-08-12].https://sso.agc.gov.sg/Act/FICA2021/Uncommenced/20220630040037?DocDate=20211125.。該法由“新加坡的政治由新加坡人自己決定”的理念所驅動，是新加坡獨立后制定的第一部反干涉法律，盡管存在爭議卻適應了新加坡當前對外國干涉采取反制措施的實際需要。作為一部部門法，該法共有11部分、127條，條文規定精細嚴密、亮點創新頗多，為中國制定反外國干涉法律提供了重要啟示和借鑒。本文分析了該法的立法背景及目的、法律條文結構及核心內容，并在客觀評述該法優缺之處的基礎提出上參考其有益部分，進而為中國盡早制定一部專門的反外國干涉法律提供一些意見和建議。
《新加坡外國干涉（反制措施）法》是在新加坡面臨復雜的外國干涉、向智能化轉型、原有法律不能滿足對外國干涉實施反制措施需要等背景下制定的。在此背景下，該法的立法目的是對通過電子通信活動的外國干涉實施反制措施及對預先制止或阻止政治重要人員從事外國干涉實施反制措施。
（一）立法背景
進入21世紀以來，隨著新加坡逐步邁向智能國家，信息技術在為新加坡帶來便利、快捷的同時，也為國外干涉提供了新的機會和領域。正如新加坡內政部長兼律政部長尚穆根在國會就該法草案進行二讀時所指出的，從2016年至今，新加坡已經經歷了多起外國針對新加坡外交政策、防疫物資等方面的敵對、虛假信息活動②Hostile Information campaigns and foreign Interference,SG101[EB/OL].(2022-12-10)[2022-12-12].https://www.sg101.gov.sg/defenceand-security/current-threats/hics-and-foreign-interference.。外國干涉對新加坡國家安全、社會團結和穩定、政府公信力、經濟繁榮等方面造成了嚴重危害，對此，新加坡政府形成了以下三點認識。一是現代通訊的便捷、國際交往的增加使得間諜活動和顛覆活動的深度和廣度都有所增加。二是顛覆活動已經成為一個嚴重的全球政治問題。外國能夠利用敵對的信息活動分化目標國社會、煽動社會產生騷亂，使目標國持續處于動蕩狀態。互聯網為顛覆活動提供了強大的新媒介，各國都在積極發展其攻擊能力，新的通信工具使敵對的信息活動更難發覺。三是新加坡獨特的多種族、多宗教、多語言、開放的、高度聯系的社會組合容易被外國所利用③Ministry of HomeAffairs.Foreign Interference(Countermeasures)Bill：safeguarding Singapore from foreign interference[EB/OL].(2021-10-05)[2022-11-01].https://www.mha.gov.sg/careers/home-team-news/story/detail/foreign-interference-countermeasures-bill-safeguarding-singaporefrom-foreign-interference.。此前，經新加坡國會于2019年5月8日通過并由新加坡總統于同年6月3日簽署生效的《防止在線虛假信息和操縱法》，賦予新加坡國政府打擊虛假信息傳播的權力，然而該法并非專門針對外國干涉行為的立法④Protection from online falsehood and manipulation act 2019[EB/OL].(2019-06-25)[2022-08-01].https://sso.agc.gov.sg/Acts-Supp/18-2019/Published/20190625?DocDate%3D20190625.。在此背景下，鑒于當前反制外國干涉的現實需要，新加坡制定了《新加坡外國干涉（反制措施）法》。
（二）立法目的
《新加坡外國干涉（反制措施）法》第2條揭示了該法的立法目的是通過對外國干涉的反制行為保護公共利益：“（a）針對通過電子通信活動的外國干涉行為實施反制措施；
（b）為預先制止或阻止被識別為危險的政治重要人員從事的外國干涉行為實施反制措施。”⑤See Clause 2 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.
2021年9月13日，《新加坡外國干涉（反制措施）法》草案在新加坡國會一讀審議時，其解釋性陳述對該法的兩個立法目的予以進一步地闡述：本法主要為外國干涉的反制行為并減少因外國干涉行為對公共利益造成的風險。這是因為外國人及代表他們行事的人所從事的行為會造成對新加坡國家安全的嚴重損害，損害新加坡的軍事能力和安全關系，威脅新加坡的經濟穩定并削弱新加坡的政治主權和政府體制。本法包含了直接處理已發現的通過電子通信活動的外國干涉行為的權力，這些活動包括可能影響新加坡公共利益的在線通信活動。本法還確定了對新加坡政治主權和政府體系存在威脅或危險的人，如果此類人員的活動受外國勢力的影響，就要求這些人員遵守旨在事先阻止、阻止或減少政治重要人員從事外國干涉、定期報告和披露義務方面的規定，包括定期報告制度和披露義務。對于風險較高的具有政治影響力的人員，其責任更重大①Foreign interference(countermeasures)bill[EB/OL].(2021-09-13)[2022-08-01].https://sso.agc.gov.sg/Bills-Supp/24-2021/Published/20210913?DocDate=20210913.。
本文首先對該法的結構、各部分內容進行總體性敘述。鑒于法律的條文是根據并圍繞該法的立法目的規定并展開的，本文從該法的立法目的，即對通過電子通信活動的外國干涉行為實施反制措施、預先制止或阻止具政治影響力的人員從事外國干涉行為的兩個方面或者說兩條主線，對相關的核心法律條文進行重點解析。事實上，從立法解決方案的角度，《新加坡外國干涉（反制措施）法》正是采用了目的—手段分析方法②贊塔基.立法起草：規制規則的藝術與技術[M].姜孝賢，譯.北京：法律出版社，2022：57.。
（一）條文結構及各部分內容
《新加坡外國干涉（反制措施）法》第1部分為“初步定義”部分，共16條，規定了法律用語的基本概念③See Part 1 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。該法第6條將外國干涉定義為由外國委托人或代表外國委托人實施行為的人進行的干涉，包括為準備或計劃以上項所述的干涉而進行的活動或行為④See Clause 6 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。該法第10條最大限度地定義了“電子通信活動”，包括向新加坡公眾描述如何獲得在短信服務、社交媒體服務、相關電子服務、互聯網接入服務上提供或者張貼的信息、材料或包含該信息、材料的東西，以及任何以其他在線方式向公眾公布該信息、材料或包含該信息、材料的東西⑤See Clause 10 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。第2部分為“通過電子通信活動的外國干涉”，共3條，主要規定了新的犯罪以反制通過電子通信活動的外國干涉行為，包括通過前述電子郵件、在線通信以及短信等⑥See Part 2 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。第3部分為“針對外國有害線上通信活動的指令”，共27條，主要規定了內政部長有權力處理由外國勢力或代表外國勢力從事的在線通信活動⑦See Part 3 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。第4部分為“指定具有政治影響力的人員”，共3條，規定了哪些個人和實體可被主管機構指定為政治重要人員。除了主管機構指定的政治重要人員，新加坡所有政黨、候選人、選舉代理人、國會議員、政治官員均被該法以政治重要人員對待⑧See Part 4 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。第5部分為“對捐贈活動的反制措施”，共26條；
第6部分為“對其他活動的反制措施”，共12條，這兩部分主要規定了具有政治影響力的人員要遵守不同的披露和定期報告要求，以發現和排除外國意圖影響新加坡民主或政府決策、損害新加坡安全等方面的行為。其中，第5部分重點規定了對所有具有政治影響力的人員在捐贈活動方面的披露義務。這些規定擴大了《新加坡政治捐贈法》中對政黨和候選人的要求，并對特別適用于政治重要實體的捐贈活動增加了指令①See Part 5 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。第6部分規定了反制措施以加強新加坡政府對外國通過代表其利益的中間人在不涉及捐贈的情形下，影響新加坡選舉、政府和國會決策且違背公共利益之行為的認知發現水平②See Part 6 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。第7部分為“實施反制措施的條件”，共4條，規定了發出第5、第6部分指令的條件和程序③See Part 7 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。這些條件與第3部分內政部長根據該部分授權發出指令的條件相似。第8部分為“監督辦法”，共13條，規定了對內政部長和主管機構根據第3～6部分發出決定的監督。根據該部分設立審查法庭，不服內政部長根據第3部分發出的決定可向審查法庭提出上訴，但不能向新加坡最高法院上訴。根據《新加坡憲法》第93條，新加坡的司法權屬于最高法院和彼時生效的成文法規定的任何下級法院④See Clause 93 of the Constitution of the Republic of Singapore.。這符合新加坡司法機構對行政機構自由裁量權進行審查的模式⑤HARDING A J.The common law in singapore and malaysia：a volume of essays marking the 25th anniversary of the Malaysia law review[M].Singapore：Singapore Butterworths，1985：270-271.。根據《新加坡外國干涉（反制措施）法》第97條，審查法庭的裁決是終局性的，因此不能再向最高法院上訴⑥See Clause 97 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。第8部分還規定對主管機構根據第4～6部分發出的決定不服可以向內政部長提出上訴⑦See Part 8 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。第9部分為“管理和執行”，共12條，規定了該法的管理和執行⑧See Part 9 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。第10部分為“混雜規定”，共7條，包括豁免活動的清單、規則制定權等，該部分規定廢止《新加坡政治捐贈法》⑨See Part 10 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。第11部分為“對其他法律的修正和最后條款”，共4條，包含對《新加坡國會選舉法》《新加坡總統選舉法》《新加坡社團法》等的修正⑩See Part 11 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。
（二）對通過電子通信活動的外國干涉實施反制措施的條文內容
《新加坡外國干涉（反制措施）法》第2部分將通過電子通信活動的外國干涉行為規定為犯罪。該法第17條第（1）款規定“代表外國委托人利益的人員隱蔽地欺詐性地實施電子通信活動，明知其行為導致或涉及任何信息或材料在新加坡公布，且符合下列情形之一的，構成犯罪：（一）損害或可能損害新加坡國家安全；
（二）損害或可能損害新加坡公共衛生、公共安全、公共財政；
（三）損害或可能損害新加坡與其他國家的友好關系；
（四）煽動或可能煽動新加坡不同群體的憎恨、仇視或惡意；
（五）削弱或可能削弱公眾對新加坡政府、公共當局履行職能或實施權力的信心；
（六）是或可能是為在新加坡實現政治目標。該條第（3）款規定：犯本條第（1）款規定之罪，處以不超過50000新加坡元的罰金或不超過7年的監禁，或者并處罰金和監禁；
但在任何其他案件中罰金刑不得超過500000新加坡元。”[11]See Clause 17 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.該法第18條第（1）款規定：“代表外國委托人利益的人員實施導致或涉及任何信息或材料在新加坡公布的電子通信活動，向另一人員（本條稱目標人員）隱瞞或未披露其代表外國委托人利益，意圖以此影響另一人員在新加坡實施符合下列情形之一的行為的，構成犯罪：（一）損害或可能損害新加坡國家安全；
（二）損害或可能損害新加坡公共衛生、公共安全、公共財政；
（三）損害或可能損害新加坡與其他國家的友好關系；
（四）煽動或可能煽動新加坡不同群體的憎恨、仇視或惡意；
（五）削弱或可能削弱公眾對新加坡政府、公共當局履行職能或實施權力的信心；
（六）是或可能是為在新加坡實現政治目標。”該條第（3）款規定：“犯本條第（1）款規定之罪，處以不超過100000新加坡元的罰金或不超過14年的監禁，或者并處罰金和監禁；
但在任何其他案件中罰金刑不得超過1000000新加坡元”①See Clause 18 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.該法第19條規定準備或計劃實施第17條、第18條犯罪的行為也構成犯罪。至于“準備”或“計劃”的具體含義，由于該法并沒有進一步明確規定，筆者認為應當適用兩個詞語的通常含義。當然，由于普通法是新加坡法律的重要淵源，因此應結合新加坡法院今后的相關判例理解和研究該法犯罪條款的內容和含義②KEVIN YL.Constitution law in Singapore[M].2nd ed.The Netherlands：Wolters Kluwer，2014：41.。
《新加坡外國干涉（反制措施）法》第3部分規定對損害性外國網絡通信活動發出指令。例如，該法第20條規定內政部長可以授權主管機構發出第3部分規定的一項或多項指令，如果情況滿足以下特定條件正在進行的網絡通信或已經進行的通信，或在新加坡進行、全部或部分在新加坡飛機或船舶上進行，或在新加坡境外進行；
網絡通信由外國委托人或代表外國委托人的人進行、被懷疑由外國委托人或代表外國委托人的人進行或已經進行，在線通信活動導致任何信息或材料在新加坡公布；
考慮案情，授權發出的指令是符合公共利益的③See Clause 20 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。該法第21條還規定內政部長可以授權主管機構發出預防性指令，如果內政部長懷疑或有理由相信某人正在進行的行為（全部或部分在新加坡、或在新加坡飛機或船舶上、在新加坡境外）目的在于代表外國委托人進行網絡通信，或有理由相信線上通信活動的結果是信息或材料可能在新加坡公布；
或考慮案情后認為授權發出預期指令符合公共利益④See Clause 21 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。這是一條先發制人的規定。當然，根據該法第23條，接受第3部分指令的人可以向內政部長申請重新考慮。而內政部長在收到申請后可以根據案情確認授權、替換授權或取消授權⑤See Clause 23 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。從立法技術的角度，第23條體現了該法對納入救濟渠道的重視⑥張越.立法技術原理[M].北京：中國法制出版社，2020：168-169.。該法第30～38條則分別具體地規定了停止通信、禁用、必須展示、阻止訪問、賬戶限制、服務限制、技術幫助、應用程序刪除、交出財產的指令類型⑦See Clauses 30-38 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。這些具體措施規定十分精細、明確，明顯地反映出該法的規范及建立法律秩序的意圖和目的⑧朱振.立法的法理學：一種社會理論的進路[M].上海：上海三聯書店，2021：173-174.。該部分也是受到質疑最多的內容，被指侵犯《新加坡憲法》第14條言論自由的權利⑨See Clause 14 of the Constitution of the Republic of Singapore.。根據《新加坡憲法》第4條，憲法是新加坡共和國最高的法律，立法機構在憲法生效后制定的任何法律與憲法不一致的，在不一致的范圍內無效⑩See Clause 4 of the Constitution of the Republic of Singapore.。因此，新加坡法律與《新加坡憲法》相抵觸的，該法或該法的部分條款無效，然而新加坡最高法院至今尚無因行使違憲審查權而宣告該國任何法律或法律部分條款無效的生效裁決。
（三）為阻止具政治影響力的人員從事外國干涉實施反制措施條文內容
《新加坡外國干涉（反制措施）法》第4部分為“指定具政治影響力的人員”，其第47條規定，主管機構可以指定一個實體為具政治影響力的實體，如果該實體的活動中有某部分是出于該法第8條意義上的政治目的，并且主管機構認為出于公共利益應對該實體適用第5、第6部分的反制措施。主管機構可以應一個實體的申請，指定其為具政治影響力的實體，并可以在任何時候以書面形式取消原指定①See Clause 47 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。第48條規定，主管機構可指定具政治影響力的人員，如果該人員是外國立法機構或外國政治組織的成員或者該人員的活動中有某部分是出于該法第8條意義上的政治目的，并且主管機構認為出于公共利益應對該人員適用第5、第6部分的反制措施。同樣，主管機構可以應個人的申請指定其為具政治影響力的人員，也可以在任何時候以書面形式取消原指定②See Clause 48 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。根據該法第49條，主管機構自行指定實體或個人為具政治影響力的人員前應當通知該實體或個人，并給予該實體或個人14天的時間以便對擬發出的指定進行陳述。如果主管機構在任何具體案件中認為這樣做不切實際或不可取，則可以免除該正當程序③See Clause 49 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。
《新加坡外國干涉（反制措施）法》第5部分規定了對政治重要人員政治捐贈活動的反制措施。第51條規定對不同具政治影響力的人員政治捐贈的不同定義。就選舉中的候選人或候選人的代理人而言，政治捐贈是指向候選人或為其利益而提供的任何捐贈（無論在其成為候選人之前或之后），目的是促進該候選人在選舉中當選、損害另一候選人的選舉前景或與此有關的行為。對政黨的政治捐贈是指向該政黨為其利益而提供的任何捐贈。對政治官員的政治捐贈是指向政治官員為其利益而提供的任何捐贈，該捐贈全部或部分地被政治官員合法地用于或意圖用于與政治官員職責有關的目的。對國會議員的政治捐贈是指向國會議員為其利益而提供的任何捐贈，該捐贈全部或部分地被國會議員合法地用于或意圖用于與國會議員職責有關的目的④See Clause 51 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。
《新加坡外國干涉（反制措施）法》第56、第57條規定具有政治影響力的人員只能接受允許的政治捐贈，并且捐贈者的身份是已知的⑤See Clauses 56-57 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。對于無法確定捐贈者身份的匿名政治捐贈，該法第59條要求政治重要人員在能夠確定轉交者身份或匯款金融機構的情形下，將捐贈退還給轉交者或金融機構；
或者在無法確定轉交者身份或匯款金融機構的情形下，將捐贈交給主管機構以便其支付給統一基金⑥See Clause 59 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。對于不被允許的政治捐贈，該法第60條規定具有政治影響力的人員將捐贈退還，或者在無法退還的情況下將捐贈交給主管機構以便將其支付給統一基金。該條還規定如果具有政治影響力的人員收到被禁止的政治捐贈，則須從收到該捐贈之日起30日內退還。如果具有政治影響力的人員沒有退還禁止的捐贈，且明知但不顧此捐贈是被禁止的，則構成犯罪⑦See Clause 60 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。該法第61條規定對于被禁止的政治捐贈，檢察官可以向地區法院申請沒收具政治影響力的人員與捐贈等值的財產。對于地區法院的決定，具政治影響力的人員和檢察官可以向新加坡高等法庭上訴部提起上訴⑧See Clause 61 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。相比之下，該法比澳大利亞2018年修正的《聯邦選舉法》相關規定要精細得多。《澳大利亞聯邦選舉法》第286A條僅規定向政治實體和政治競選者提供超過1000澳元的禮品不得由外國捐贈者提供，外國捐贈者向政治實體和政治競選者提供的禮品不得用于選舉支出和選舉事項①See Clause 286A of the Australia Commonwealth Electoral Act.。盡管對不同國家法律或條文的比較研究并不能完全證明孰優孰劣，但還是能為我們分析研究提供參照②MCCONVILLE M，CHUI W H.Research Methods for Law[M].2nd ed.Edinburgh:Edinburgh University Press，2017：163.。
《新加坡外國干涉（反制措施）法》第62條要求具政治影響力的人員在每個報告期內準備一份年度政治捐贈報告。政治捐贈報告必須包括具政治影響力的人員或其代表在相關時期內接受的任何10000新加坡元或以上的政治捐贈，以及在相關時期內接受的同一來源且金額相加為10000新加坡元或以上的政治捐贈。該條特別要求每個想要成為選舉候選人的人員向主管機構提交捐贈報告和符合該法第65條規定的聲明，說明他在此前12個月內沒有收到不被允許的政治捐贈，也沒有收到5000新加坡元或以上的匿名捐贈③See Clause 62 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。該法第65條規定政治捐贈報告必須附有一份由政黨或具政治影響力的實體負責人出具的聲明，大意是報告中記錄的所有捐贈都來自被允許的捐贈者，在報告的財政年度內沒有收到和接受其他可記錄的捐贈，也沒有收到和接受來自被允許的來源以外的捐贈④See Clause 65 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。
《新加坡外國干涉（反制措施）法》第67～69條規定了主管機構以發出指令的方式對具政治影響力的人員的強化反制措施。第67條授權主管機構向具政治影響力的人員發出指令，要求其不得接受未滿21歲新加坡公民的政治捐贈，不得接受指令中指明的外國個人、企業、政治組織或公共機構的政治捐贈，或在指令中指明的日期或之后退還指令中指明的外國個人、企業、政治組織或公共機構提供的政治捐贈⑤See Clause 67 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.；
第68條授權主管機構向具政治影響力的人員發出指令，要求其不得接受超過第58條第（2）款（d）項規定上限的匿名捐贈⑥See Clause 68 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.；
第69條授權主管機構向具政治影響力的人員發出指令，要求其對指令指定的日期或之后收到或接受的所有政治捐贈設立并維持一個政治捐贈基金⑦See Clause 69 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。
《新加坡外國干涉（反制措施）法》第73條規定，未按該法的要求編寫政治捐贈報告和聲明，以及未在該法規定的時間內提交捐贈報告及聲明的，構成犯罪⑧See Clause 73 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。該法第74條第（1）款規定，按第62條或65條規定要求向主管機構提供的某位具政治影響力的人員的政治捐贈報告或聲明中有信息或陳述是虛假的或誤導的，或遺漏了事項或事實使得報告或聲明在重要方面產生誤導，則負責為該具政治影響力的人員披露應報告政治捐贈的每個人都構成犯罪。該條第（2）款規定，犯第（1）項規定之罪，處以最高10000新加坡元的罰金或最高12個月的監禁，或同時處以罰金或監禁；
如果該人是累犯，可處以最高20000新加坡元的罰金或最高3年的監禁，或同時處以罰金或監禁⑨See Clause 74 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。
《新加坡外國干涉（反制措施）法》作為新加坡最早的反干涉法律，其法律條文規定精細嚴密，反制措施刑事、行政手段并用，并且給予程序性救濟權利；
但也存在局限性，主要體現為反制領域較窄、部分反制措施解決問題不徹底等。中國可借鑒《新加坡外國干涉（反制措施）法》的有益經驗，反思其不足之處，結合國情和現實需要，科學、精準地制定中國的反干涉法。
（一）優點與不足：《新加坡外國干涉（反制措施）法》的效果評析
無論從理論上的立法法理學，還是實踐中的立法技術，《新加坡外國干涉（反制措施）法》在規則制定層面不失為一部嚴謹精細、職權權利義務并重的法律。第一，《新加坡外國干涉（反制措施）法》作為針對外國干涉領域制定的部門法條文有127條。相比之下，美國2019年頒布的《阻止外國干涉選舉法》僅有4條規定，2021年頒布的《確保美國土地不受外國干涉法》也僅有2條規定。這種立法方式符合新加坡立法一貫精細、嚴密的特征，也使得其行政機構不必再進一步制定用于該法具體實施的規定①陳新民.反腐鏡鑒的新加坡法治主義：一個東方版本的法治國家[M].北京：法律出版社，2009：231.。第二，該法規定的反制措施不僅僅限于事后的懲罰追責，而且也強調“先發制人”，如依據前述該法第18條規定將構成犯罪。此時，新加坡有關機構即有權對該犯罪進行追訴。這種“先發制人”“事先阻止”的方式無疑提高了反制措施的及時性和有效性。第三，該法規定的反制措施注重刑事和行政手段相結合。該法規定的反制措施不僅包括將相關行為規定為犯罪并予以追訴，還授予內政部長或主管機構實施反制措施的行政權力。例如，前述主管機構有權發布指令要求具政治影響力的人員不得接受某類捐贈人或其指令中指明的捐贈對象的政治捐贈，也不得接受超過該法規定上限金額的匿名捐贈。針對不同性質、不同情節、不同危害性的行為啟動刑事或行政措施使得該法的反制措施呈現出階梯性和相稱性。第四，賦予程序性救濟權利。該法規定的救濟措施既包括行政審查，也包括司法審查。如該法第23條規定對主管機構根據該法第20條第（1）款、第21條第（1）款或第22條第（1）款（b）項發出的指令，接受指令的人員有權向內政部長申請重新考慮授權。內政部長可以完全取消、替換或確認該授權②See Clause 23 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。又如，該法第92條規定接受第3部分指令的人員有權對內政部長根據該法第23條第（3）款（b）、（c）項對主管機構的替換授權或確認授權向審查法庭提起上訴。該條還規定，網絡位置被禁止的經營者有權對內政部長根據該法第26條第（3）款（b）、（c）項的替換聲明或確認聲明向審查法庭提起上訴③See Clause 92 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。如前所述，此種立法模式體現了該法對權利救濟的重視，亦體現出反制權力與保障權利間的平衡。第五，注重法律的域外適用。該法第115條“對犯罪的域外適用條款”規定適用于新加坡境外的人員和發生在新加坡境外的行為④See Clause 115 of the Singapore Foreign Interference(Countermeasures)Act.。盡管該規定僅限于刑事領域，但是對有效打擊境外相關犯罪行為起到重要作用。
《新加坡外國干涉（反制措施）法》制定后即受到一些國際組織的批判，他們認為該法違反國際法原則和國際人權原則并呼吁新加坡將該法撤回⑤Singapore：Withdraw foreign interference(countermeasures)Bill[EB/OL].(2021-10-13)[2022-08-01].https://www.icj.org/singaporewithdraw-foreign-interference-countermeasures-bill/.。也有“自由主義”學者批評新加坡是威權式法治，認為新加坡政府既不遵循自由主義階段存在的對其自身的約束，也不認為個人權利不容侵犯⑥RAJAH J.Authoritarian rule of law：Legislation，discourse and legitimacy in Singapore[M].New York：Cambridge University Press，2012：9.。事實上，不干涉原則作為國際法的基本原則早已規定于《聯合國憲章》第2條第7款。其他國際公約，如《維也納外交關系公約》第41條第1款也有相似的規定。新加坡根據國家迫切需要制定本國的反干涉法律正是體現了對國際法不干涉原則的尊重和實際應用，而新加坡本來就強調自由僅存在于一個有秩序的社會，且秩序先于法律①呂元禮.新加坡為什么能：下卷[M].南昌：江西人民出版社，2007：132.。新加坡立法機構和立法程序的設置充分考慮了不同的聲音及少數群體的利益②謝青霞.法治與民生：新加坡法律制度分析[M].北京：中國政法大學出版社，2011：20-21.。新加坡獨立后為國家建設的需要，在意識上也從強調權利向重視容忍轉變③呂元禮.亞洲價值觀：新加坡政治的詮釋[M].南昌：江西人民出版社，2002：177-179.。本文重點關注并分析《新加坡外國干涉（反制措施）法》的背景、理念、條文、可借鑒或不足之處，并不糾結于比較主權、人權、民主、自由、秩序的重輕優劣，更無意于評判西方自由主義者所推崇的所謂“人權高于主權”“絕對自由”“個人主義”等思想。《新加坡外國干涉（反制措施）法》將其反制的領域主要限定于網絡信息傳播和對具政治影響力的人員的政治捐贈，缺乏對通過武裝、外交、法律（立法、司法和執法）手段及其他方式實施干涉的反制措施。因此，總體上仍表現為“反制措施精細且呈階梯性，反制領域較窄且不夠全面”的特征。該法規定的個別反制措施解決問題也不夠徹底，如雖然掌握了境外資金的來源，但是沒有規定如何進一步切斷資金鏈條，使得這方面的反制效果會大打折扣。此外，該法的域外適用條款僅強調對相關刑事犯罪的域外適用也顯狹窄。當然，這并不排除新加坡今后進一步針對其他領域制定新的反干涉法律或者對該法進行修正。
（二）借鑒與反思：《新加坡外國干涉（反制措施）法》的價值研判
西方國家不但在前述反干涉立法領域頗有建樹，而且其學者也從西方國家的立場對干涉和反干涉問題進行了豐富的理論研究。T.J.勞倫斯（T.J.Lawrence）認為只有內部干涉具有討論價值，而外部干涉如一國決定加入某國與另一國之間的戰爭，以及懲罰性干涉如對一國進行貿易禁運不具有研究價值，或者說外部干涉和懲罰性干涉僅僅是干預。他還認為，干涉的本質是武力或以武力相威脅④LAWRENCE S T J.The principles of international law[M].7th ed.London:Macmillan，1923：119-121.。《奧本海國際法》認為干涉是一國對另一國事務強制的或獨裁的、旨在強加行為或后果是對另一國的干預；
對于不是強制的或獨裁的干預，即使違反國際條約義務，或對別國進行制裁也不屬于干涉⑤JENNINGS R，WATTS A.Oppenheim’s international law：volume 1[M].9th ed.New York:Addison Wesley Inc.，1996：430，432-434.。伊恩·布朗利（Ian Brownlie）認為國內管轄的內容是推定而不是規則，認可某事務是否屬于國內管轄是一個相對的問題、取決于國際關系的發展⑥CRAWDORD J.Brownlie’s principles of public international law[M].8th ed.Oxford：Oxford University Press，2012：454-455.。馬爾科姆·N.肖（Malcolm N.Shaw）則認為不干涉原則作為國際法的基本原則是國家主權和平等的結果，但它在人權領域得到重新解釋，因此國家不能以此原則阻礙國際社會對國內人權狀況的關注和考量⑦SHAW M N.International law[M].8th ed.Cambridge：Cambridge University Press，2017：689.。還有學者主張冷戰結束后，世界對主權和不干涉的認識發生實質性變化，人權論述成為國際法領域支配性的聲音，同時存在對“承認國際民主授權”的論證，因此不干涉的標準從按照主權的意志確保不干涉轉變為保護其他利益⑧LIEBISH E.International law and civil wars:Invention and consent[M].New York：Routledge Talyor&Francis Group，2013：42-43.。美國學者認為美國政府支持塞爾維亞反對派而使米洛舍維奇在競選中落選，是美國政府對傳統選舉工作提供援助，因此是直接合法的干涉；
而克林頓政府推動國際貨幣基金組織向俄羅斯提供貸款使葉利欽在大選中獲勝的間接干涉也是合法的⑨CARNEY T.Establishing a United Nations convention to stop foreign election interference[J].Loyola University Chicago international law review，2021(1)：21-46.。還有美國學者直言別國對美國內政的干涉違反國際法不干涉原則，建議美國在通過立法采取應對措施，在國際上將該問題提交聯合國安理會、國際法院、歐洲人權法院解決①SHMITT M N.Foreign cyber interference in elections[J].International law studies series US Navy War College,2021:739-764.。
近現代歷史表明，西方一些國家一直對中國內部事務強加干涉。中華人民共和國成立以來，西方一些國家仍以各種方式干涉中國內政。軍事干涉，如美國于朝鮮戰爭爆發后派第七艦隊進駐中國臺灣海峽，向臺灣地區派駐美軍；
法律干涉，如美國國會于2020年通過了“2019年維吾爾人權政策法案”②美國利用**事務干涉我國內政的圖謀必將失敗[N].中國民族報，2019-12-06（1）.；
政治干涉，如美國國會眾議院議長佩洛西竄訪中國臺灣地區③新華社.外交部召見美國駐華大使就佩洛西竄訪臺灣提出嚴正交涉和強烈抗議[N].人民日報，2022-08-03（3）.。盡管受到方方面面的干涉和遏制，中國共產黨領導全國各族人民團結一心在涉及臺灣、香港、**、西藏等中國內政問題上先后粉碎了美國等西方國家的各種干涉。這與中國人民堅定團結在黨中央的周圍、不斷加強社會主義物質文明和精神文明建設、擴大對外開放和增進各民族團結、維護宗教信仰自由、建立強大的國際合作伙伴關系是分不開的。我們在反外國干涉實踐領域已經積累了豐富的斗爭經驗。然而，時至今日學界對反干涉問題的理論研究仍顯匱乏，中國仍然沒有制定一部專門、完整的反干涉法律。2021年6月10日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過了《中華人民共和國反外國制裁法》，該法第三條雖然含有反對外國干涉中國內政的表述，但是主要針對的是外國對中國的制裁行為。此外，該法條文較少且規定不夠詳細，如沒有詳細規定需要采取反制措施的行為類型，且該法第六條規定的反制措施也僅限于行政手段。基于此，同為亞洲國家的新加坡制定的《新加坡外國干涉（反制措施）法》給我們帶來了反思和啟示。當前，中國亟須制定反外國干涉法律，以一部專門的立法全面、系統地規定各領域、各種類的外國干涉行為，明確地賦予相關部門反制的權限和職責，詳細、科學、有針對性和相稱性地規定反制措施，以從法律層級打擊、應對外國對中國不斷實施的各種干涉行為、維護國家核心利益。中國未來制定的反干涉法律條文應盡可能詳盡，要全面、明確地規定各種需要采取反制措施的外國干涉行為類型。外國干涉行為應包括并不限于干涉中國國家統一和領土完整、國體、政體、選舉、立法、政府決策、經濟自主權等，同時要設置“兜底”條款。中國未來反外國干涉的相關法律或專門立法應針對不同領域、類型、危害性的外國干涉行為，科學規定不同的刑事、行政反制措施，同時還應規定相關職權部門的聯動，通過各部門的聯合行動、聯合反制，以期取得最佳的反制效果。由于《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）尚未規定外國干涉罪，因此我們需要在未來反外國干涉相關的法律或專門立法中將具有嚴重危害性的外國干涉行為規定為犯罪并追究刑事責任，或者加快推動中國《刑法》分則的相關修正。我們要注意加強對通過現代通信手段對中國內政施加干涉行為的打擊力度和方式方法，及時發現刪除屏蔽信息、阻斷信息源并追究相關責任人的法律責任。對國外以資金、物資形式資助相關人員組織、實施干涉行為的，不但要采取措施掌握資金、物資來源，還要掌握資金、物資使用、流轉情況，直至收繳資金、物資并切斷相關鏈條。我們的反干涉法需借鑒《新加坡外國干涉（反制措施）法》的做法，注重對嚴重外國干涉行為采取事先阻止的反制措施。反外國干涉相關的法律也要注重法律的域外適用。本文建議未來反外國干涉法的法律適用條款表述為“本法適用于中國境內及境外”。未來反外國干涉法還需規定接受外國委托在中國從事以政治影響為目的的活動的報告、材料提交、備案制度，規定拒不報告、不提交材料或提交虛假材料的應負相應法律責任。同時，我們也要給予相關主體程序性救濟權利。而這些都離不開科學、全面、精準的立法工作。
2020—2021年，澳大利亞執法和司法機構已經開始辦理第一件其認為違反該國外國干涉法的刑事案件①Australian court upholds laws against foreign interference[EB/OL].[2022-11-12].https://apnews.com/article/australia-business-governmentand-politics-77b1bfb119d0f5942152950ec95fb01.，這說明反外國干涉法絕不僅僅是宣示性的法律。新加坡是最早通過立法途徑應對、反制外國干涉的國家之一。與任何新的立法一樣，該法將如何在實踐中發揮作用、其影響是什么、是否需要修正和新的立法，都將在實踐中得到檢驗。當前，國外一些國家對中國內政進行各種干涉，領域涵蓋顛覆中國特色社會主義政權、攻擊中國政體和各項方針政策、支持資助分裂勢力、制造煽動中國社會動亂等，方式方法也更具隱蔽性，并采用現代信息技術手段。中國反制外國干涉的任務依然十分艱巨，外國干涉與中國反干涉之間的斗爭仍將長期存在。***總書記在十九屆中央政治局第三十五次集體學習時講話中指出：“我們必須加強涉外法律法規體系建設，提升涉外執法司法效能，堅決維護國家主權、安全、發展利益。”******還進一步強調：“要堅持統籌推進國內法治和涉外法治，按照急用先行原則，加強涉外領域立法，進一步完善反制裁、反干涉、反制‘長臂管轄’法律法規，推動我國法域外適用的法律體系建設。”②***.***談治國理政：第4卷[M].北京：外文出版社，2022：301-304.******在黨的二十大報告中要求：“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，統籌推進國內法治和涉外法治，以良法促進發展、保障善治。”③***.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗：在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[J].求是，2022（21）：4-35.當前形勢下，我們要堅持以***法治思想為指引，加快落實******的重要指示精神和黨的二十大報告工作目標，使用法律武器反制外國干涉，加快推進立法進程，盡快制定一部科學完備的反干涉法。中國理論界也要加強干涉與反干涉領域的理論研究，一方面為反干涉立法和修正提供指引和支撐，另一方面提升中國在國際上該領域的學術話語權。
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