摘要：本文立足財政職能，通過對江蘇省常州市農業發展現狀及存在的問題進行剖析，提出財政支持農業供給側改革的若干建議與舉措。
關鍵詞：供給側改革；財政對策
近年來，江蘇省常州市立足財政職能，積極推進農業供給側改革，有力促進了全市現代農業發展。
一、常州市農業發展現狀
（一）農業綜合生產能力顯著增強。2015年，全市糧食與水稻畝產平均水平均為全省第一，水稻畝產達到643.5公斤，蟬聯全省“十三連冠”，基本實現“噸糧市”目標。園藝總面積達108.5萬畝，其中，蔬菜播種面積39.7萬畝、產量88.8萬噸、產值27.1億元；花卉苗木面積40萬畝、產值30億元；果樹面積18.4萬畝、產量12.96萬噸、產值11.91億元；茶葉面積11.64萬畝、產量2819噸、產值5.97億元。全市水產養殖面積55.8萬畝，產值58.4億元。全市出欄家禽5307萬羽，出欄生豬71.02萬頭，生豬大中型規模養殖比重達到64.7%。
（二）農業物質裝備技術顯著提升。截止到2015年底，全市累計建成高標準農田135萬畝，占耕地比重達59.9%；建成高效設施農業46.5萬畝、高效設施漁業19.2萬畝，分別占耕地面積、水產養殖面積的20.6%和34.4%。初步實現稻麥生產的全程機械化，農業機械化水平達到87%。
（三）新型經營主體逐步發展壯大。截止到2015年底，市級以上農業龍頭企業達到106家，實現銷售額618億元。培育成交額超億元的農產品市場20家，其中凌家塘批發市場年成交額超過300億元、夏溪花木市場年成交額超過164億元。建成各類休閑農業場所100多家，接待游客數量655萬人次，實現農業旅游收入20.5億元。全市已被農經部門認定的家庭農場達2349家，全市家庭農場經營耕地總面積25.82萬畝，其中通過流轉的耕地面積23.75萬畝。家庭農場勞動力總數8733人，其中家庭成員6468人、常年雇工2265人。全市農民專業合作社總數達2678家，其中國家級示范社13家、省級示范社71家、市級“三好三強”示范社250家，合作社成員73.2萬戶，帶動非成員13.9萬戶。
（四）“互聯網+”農業發展迅速。2015年，全市實現網絡營銷農產品15億元，實現比上年增長36.4%以上。目前，全市有省級農村電商示范村5個（其中農產品電商示范村3個）、市級農村電商示范村5個、省“一村一品一店”示范村2個。共組織20家農業企業成功入駐蘇寧易購江蘇館，夏溪花木市場攜手互聯網，自建的“花木源”電商平臺通過“互聯網+”實現花卉苗木線上線下的電子交易。同時，積極發展農產品電子商務集聚村建設。針對村級農產品優秀資源，大力發展農產品電子商務集聚村建設，整合農產品資源，提升農民對電子商務的理解力，起到引領、帶動、示范的作用。
二、常州市農業發展存在的短板
（一）農產品質量安全有待提高。
受生態環境約束，工業“三廢”排放造成的土壤、水體和空氣污染，對全市農業生態環境和農業的可持續發展造成不利影響。農業從業者安全意識還較薄弱，在生產環節，生產經營單位大多為分散式的單位和個體，規模化程度還較低，生產者質量安全意識不強，缺少社會監督和自我約束限制，科學施肥、用藥及標準化生產規程很難在生產上完全實施，尤其是蔬菜生產過程中的農殘超標問題仍需高度重視。同時，土壤殘留重金屬超標等檢測不足，生產的農產品容易產生重金屬超標問題，影響農產品的銷售。
（二）新型農業經營主體抗風險能力較弱。
一是龍頭企業綜合實力不強。全市農業龍頭企業總共400余家，以市級和縣級企業居多，而規模大、集約化程度高、實力強的龍頭企業數量偏少，省級以上龍頭企業只有37家（國家級3家，省級34家）。雖然創出了“天目湖”區域公共品牌等，但缺少在全國有影響的大品牌，缺少知名農產品加工和知名農業產業園區，目前尚未有年加工農產品銷售超10億元的龍頭企業。
二是家庭農場、合作社等規模偏小，抗風險能力低。全市的種植業家庭農場普遍還是以傳統的種植業為主，抵御突發性自然災害能力不強；家庭農場、合作社整體規模偏小，基礎設施薄弱；農場主整體素質不高，農業從業人員老齡化嚴重，整體綜合素質距離現代職業農民要求還有較大差距，部分農場主還不會運用先進的農業技術和設備，直接導致農場的生產水平和經營能力與現代農業生產、經營方式不適應，生產效率低。
（三）高效設施農業投入產出績效有待提高。
全市高效設施農業投產后，配套設備處于良好運行狀態或能達到設計指標的只占其中一部分，部分企業盲目追求“量”，建造的設施檔次低，無溫度、濕度、光照等環境控制設備，難以實現機械化作業，嚴重影響了設施功能的發揮，也限制了設施農業產品的質量、產量和供應持續性。同時，園藝生產者大部分都是兼業型菜農和果農等，并逐步呈現大齡化，對于優質高產高效栽培技術認識不足，對于新技術的敏感性、理解程度和掌握能力較弱，普遍缺乏經營管理方面的知識和技能，發展觀念比較落后，與市場需求銜接不夠，造成了設施園藝生產的技術轉化效率不高、裝備功能發揮不足、經營管理效果不好、資源嚴重浪費等問題。
（四）農業保險保費支出壓力大，補貼范圍有限。
2016年，受小麥赤霉病、倒伏、嘔吐毒素，夏季強降雨和洪澇災害，以及秋季的水稻發芽影響，前10月全市涉險種植業24.70萬畝，涉險養殖業195.01萬頭（羽、只），理賠金額已達8585.52萬元。溧陽市、金壇區、武進區當年政府保費收入均發生超賠，全市財政保費支出面臨較大壓力。同時，農業保險補貼險種范圍有限，全市農業保險的種類覆蓋面與農戶的投保險種需求還存在較大差距。
（五）農業企業普遍存在融資難、融資貴等問題。
農業企業由于自身資產運營狀況不佳、產品銷售不暢、利潤率不高、資產負債率較高、財務報表不健全、抵押物缺乏等因素，導致銀行等金融機構對他們貸款較少，許多企業只能依靠民間融資來維持企業的正常運轉，融資成本較高，風險較大，不利于企業的長遠發展。
三、推進農業供給側改革的財政舉措
（一）整合農口部門高標準農田資金。
按照“統一建設規劃、統一建設標準、統一資金管理、統一產權管護、統一監督考核”的原則，市財政積極**行政管理部門職能界限，牽頭將市農委與水利局各自實施的市級高標準農田建設項目，通過建立“多個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”的資金統籌使用新機制，率先在省內實現了更高、更深層次的跨部門資金整合。通過對市農委（高標準農田建設資金1500萬元）和市水利局（高標準農田建設資金800萬元）進行跨部門整合，將建設資金市級財政補助標準提高到每畝2300元，進一步強化農田水利基礎設施建設，為率先實現全市農業現代化打下堅實基礎。
（二）推行市級現代農業項目“先建后補、以獎代補”。
率先在全省對現代農業項目推行“先建后補、以獎代補”，減輕企業報賬的手續，激發企業參與農業項目的積極性。同時，推動市委農工辦對適合“先建后補、以獎代補”扶持方式的，如村級集體經濟發展專項資金，也納入進“先建后補、以獎代補”范圍。
（三）設立“城鄉居民休閑農業體驗惠民卡”專項資金，推動一二三產融合。
市財政遵循“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，適度調整休閑觀光農業財政補助方式，設立“城鄉居民休閑農業體驗惠民卡”專項資金，財政補貼100萬元，企業配套100萬元，通過“常州農業12316”和微信公眾號“常州休閑農業”，以搖一搖微信端互動抽獎方式，按固定時段、分批次發放面額為100元到1000元的電子卡券，消費者中獎后，到參與活動的休閑農業企業使用。截至目前，共發放惠民卡40期，發放金額248萬元，消費金額185.091萬元，共有758660人次參與抽獎。通過這種方式，直接帶動、引導社會資本投入到農村經濟實體中，推動城鄉發展一體化、促進農村一二三產有機融合。
（四）推行農業企業貸款保證保險。
市財政專門設立農業企業貸款保證保險專項資金，引導銀行、保險機構與擔保機構參與，合作銀行對符合條件的農業龍頭企業發放保證保險貸款，保險機構和擔保機構對貸款企業提供保證保險，財政提供保費補貼，共同搭建了“政、銀、保、擔”多方合作平臺。目前，市財政與中行常州分行、長安保險常州支公司、江蘇再擔保常州分公司等單位合作，創新完善了農業保證保險合作模式，使新一輪農業保證保險規模擴大到5500萬元；形成貸款風險由保險公司承擔60%，再擔保公司承擔30%，銀行承擔10%的機制，所發生的保證保險貸款的擔保費和保險費由財政補貼；貸款利率最高不超過央行同期基準利率上浮15%，可直接為農業企業節省利息支出10%左右。
四、財政扶持農業供給側改革的對策建議
在推進農業供給側結構性改革中，各級財政部門應充分發揮財政政策和資金的引導作用，加大對特色優勢產業的支持力度，引導農業企業加強市場需求預測，提高市場供給質量和效率，調整優化產業結構，推動農業供給側改革的可持續發展。
（一）創新財政扶持方式。
一是建立農業產業發展基金。構建由政府出資，銀行、擔保、保險共同參與覆蓋“公益屬性、政府扶持、專注農業、市場運作、風險共擔”農業產業發展基金，通過發揮財政資金的乘數效應，有效擴大融資杠桿，撬動銀行和金融資本服務農業發展，降低農業企業融資成本，解決企業“融資難、融資貴”的問題。
二是通過政府購買公共服務的方式，將以往由地方政府和鄉鎮承擔的社會化服務職能，通過專業合作社等機構來承擔。在農產品質量安全領域嘗試通過政府購買公共服務方式，強化農產品質量安全屬地建設，加快推進蔬菜、畜禽產品、茶果、水產品、糧食和特色經濟作物質量安全可追溯體系建設，建立健全可追溯、互聯共享的農產品質量信息平臺；加強農產品產地環境監測和農業面源污染監測等，嚴格把控農產品的質量安全，杜絕農藥殘留物和重金屬超標，打造出綠色無公害的名優農產品。
三是進一步完善農業保險政策。
積極向上爭取擴大省級農業保險險種補貼范圍，并根據地方特色，在地方財力允許的條件下，有針對性地增加地方農業保險補貼險種，擴大保險受益面。深入推進農產品目標價格保險改革，在總結武進區“水稻收入保險和翠冠梨價格保險”改革試點經驗的基礎上，完善保費補貼政策，健全風險管控制度，擴大改革試點范圍，從農產品價格目標適度保障的角度為農戶增收保駕護航。
（二）優化財政支農資金投向。
一是大力支持農業科技創新和技術推廣。
加大財政對農業科技的投入力度，形成“以農業企業為主導、科技項目為載體、產學研相結合”的農業科技創新體系，加大科技型農業企業培育力度，深入開展農業產學研對接活動。支持農業企業與高校、科研院所、研發機構等組建科技創新共同體，集中精力在水稻種源繁育、花卉苗木、畜禽水產品新產品開發等領域開展深度合作，積極培育具有自主知識產權的農業新品種。同時，加強財政對農技推廣體系建設扶持力度，扶持建立村級農業科技服務站點，加大農業科技的推廣力度。
二是大力支持新型經營主體發展。
結合我市實際，通過先建后補、以獎代補等方式，集中財力支持帶動能力強、有發展潛能、尤其是高科技和規模產業化農業龍頭企業，支持農業龍頭企業做大做強；支持家庭農場開展合作經營、共同經營、委托經營，聯合組建合作社，發展農產品加工、貯運、銷售，使之成為以農民為主體的產業化經營者；促進家庭農場和農民專業合作社、農業龍頭企業的互利合作、互補融合，建立起“龍頭企業+合作社+家庭農場”的利益共享、風險共擔的農產品產銷銜接機制、訂單履約機制和利益聯結機制，使家庭農場能夠分享加工及流通環節的利益。
三是大力扶持農業產業鏈建設，鼓勵農產品深加工，提高附加值，促進一二三產業融合。
要依托骨干農業龍頭企業，以省、市特優農產品為主體，重點支持企業發展農產品深加工，提高農產品附加值；重點扶持發展現代農業物流業發展，完善鮮活農產品、地方特色農產品和冷鏈物流體系，打造一批上規模的冷鏈產業基地。
四是大力支持“互聯網+”農業發展，推動常州品牌走向全國。
加大財政在“互聯網+”農業方面的支持力度，依托本地優勢產業，探索推進“一村一品一店”模式，培育一批具有較強知名度和網絡營銷競爭力的農產品；對農業生產經營主體在知名網站開設農產品直銷網店、特產館進行補助；對“淘寶特色中國常州館”、“京東商城常州館”等建設實行以獎代補。
（三）強化支農資金管理。
一是加大專項資金整合力度，發揮財政資金集聚作用。
在鞏固完善市級高標準農田建設項目和資金跨部門整合成效的基礎上，繼續按照“資金來源渠道不變、用途不變、管理權限不變、檢查驗收標準不變”的原則，打破行業界限、部門分割，嘗試對諸如農產品品牌宣傳推廣等“小、散、亂”的支農資金進行整合，統籌銜接各類項目的建設內容、資金計劃和進度安排，建立健全相互配合、良性互動的溝通協調機制，提高財政資金有序投放的整體效能和使用效益。
二是統一支農項目申報平臺，杜絕項目重復申報行為。
統籌協調市農委、農工辦、供銷社等單位，在市農委建立農業項目資金申報管理平臺的基礎上，打造全市統一的農業項目資金申報管理平臺。加強技術支撐與平臺管理，通過發揮統一申報系統的排查梳檢功能，杜絕多頭申報、重復申報行為的發生，打造農口項目資金申報良性循環。
三是完善項目資金管理方式，優化支農資金分配流程。
進一步完善“先建后補、以獎代補”財政支農獎補模式，規范程序、優化流程，積極擴大覆蓋面，充分彰顯支農資金“公開、透明、普惠”。探索支農資金因素分配法的適用項目類型，提高農業項目財政扶持的精準度，建立以結果為導向的資金分配機制。
四是加強財政資金績效管理力度，提高財政資金使用效率。
強化財政資金的績效導向，對農業項目中的高效設施農業項目加強績效評價，強化財政全過程績效評價。對于績效評價不合格的高效設施農業項目進行取締，財政資金重點扶持績效評價好的項目，提高高效設施農業投入產出比，以此推動全市高效設施農業項目的健康良性發展。
（作者單位：江蘇省常州市財政局農業處）
責任編輯：欣文