曲延春 趙廣健
摘 要：農(nóng)村人居環(huán)境整治既是鄉(xiāng)村生態(tài)振興必須解決的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，也是實(shí)現(xiàn)我國(guó)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展、建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的現(xiàn)實(shí)需要和關(guān)鍵所在。當(dāng)前，農(nóng)村人居環(huán)境整治中的政策規(guī)避問題不僅嚴(yán)重影響了政策實(shí)施效果，而且制約了農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的進(jìn)程。農(nóng)村人居環(huán)境整治中政策規(guī)避問題產(chǎn)生的根源主要在于相關(guān)政策設(shè)計(jì)缺陷、執(zhí)行主體執(zhí)行偏差以及目標(biāo)群體動(dòng)力缺失。矯正政策規(guī)避問題，完善相關(guān)政策設(shè)計(jì)是基礎(chǔ)條件，提高執(zhí)行主體能力是關(guān)鍵所在，增強(qiáng)目標(biāo)群體動(dòng)力是重要措施。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村人居環(huán)境整治；
政策規(guī)避；
執(zhí)行主體；
目標(biāo)群體；
政策設(shè)計(jì)
中圖分類號(hào)：D616
文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2023）07-0081-07
基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)生動(dòng)力研究”（19BZZ080）。
作者簡(jiǎn)介：曲延春（1974—），男，山東武城人，山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：政府管理與鄉(xiāng)村治理；
趙廣健（1998—），男，山東臨沂人，山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：鄉(xiāng)村治理。
一、問題的提出與文獻(xiàn)綜述
黨的二十大報(bào)告指出：“深入推進(jìn)環(huán)境污染防治。提升環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治。”農(nóng)村人居環(huán)境整治既是鄉(xiāng)村生態(tài)振興必須解決的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)我國(guó)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展、建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的現(xiàn)實(shí)需要和關(guān)鍵所在。2018年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》。截至2020年底，三年行動(dòng)方案目標(biāo)任務(wù)基本完成，整治行動(dòng)初見成效，但由于相關(guān)政策設(shè)計(jì)缺陷、執(zhí)行主體執(zhí)行偏差、目標(biāo)群體動(dòng)力缺失等所導(dǎo)致的政策規(guī)避問題一定程度上影響了農(nóng)村人居環(huán)境整治的效果，“仍存在人居環(huán)境地區(qū)不均衡、發(fā)展不充分等問題”［1］。在全國(guó)層面，“總體上來講，對(duì)生活垃圾分類的農(nóng)戶比例為54.72%，但區(qū)域差異性非常明顯，東部地區(qū)為60.79%，而中部、東北和西部地區(qū)分別為34.77%、38.87%、40.45%”。農(nóng)村污水直接排放的農(nóng)戶比例，“東部、中部、東北、西部地區(qū)分別為33.33%、60.37%、90.08%、65.12%”［2］。因此，《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021-2025年）》進(jìn)一步提出要全面提升農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量。
農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的重要現(xiàn)實(shí)意義以及面臨的實(shí)踐困境，使其成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)問題。在現(xiàn)有研究中，眾多學(xué)者從不同視角指出了農(nóng)村人居環(huán)境整治中存在的問題。首先，基于政府視角的分析。政府特別是地方政府是農(nóng)村人居環(huán)境整治的首要主體。陳秋紅等界定了農(nóng)村人居環(huán)境整治的政府角色，即政府應(yīng)充當(dāng)“掌舵人”角色，進(jìn)行權(quán)力“松綁”，還權(quán)于市場(chǎng)、還權(quán)于社會(huì)［3］。任丙強(qiáng)基于央地關(guān)系視角提出，政治激勵(lì)和晉升激勵(lì)對(duì)于地方政府環(huán)境政策執(zhí)行具有積極作用，而財(cái)政激勵(lì)具有消極作用［4］。張坤鑫以259個(gè)中國(guó)地級(jí)行政區(qū)2011—2018年的面板數(shù)據(jù)為樣本，分析了地方政府環(huán)境注意力對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行力的影響，并提出當(dāng)壓力型體制下的環(huán)境注意力分配超過地方政府的現(xiàn)實(shí)條件和實(shí)際能力時(shí)會(huì)誘發(fā)地方政府的避責(zé)行為［5］。于水等認(rèn)為，對(duì)于農(nóng)村環(huán)境整治，政府需要實(shí)現(xiàn)由管控式環(huán)境治理邏輯向參與式環(huán)境治理邏輯的轉(zhuǎn)變［6］。皮俊鋒等則結(jié)合重慶市地方實(shí)踐分析了政府在農(nóng)村人居環(huán)境整治中面臨的規(guī)制能力不足困境［7］。其次，基于農(nóng)民視角的分析。農(nóng)民既是農(nóng)村人居環(huán)境整治的治理主體，又是受益主體。從公共政策的角度而言，農(nóng)民還是人居環(huán)境整治政策的目標(biāo)群體和政策客體。當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境整治中村民參與度不足，存在政府干農(nóng)民看、不想?yún)⑴c、參與不了的情況［8］。對(duì)此，王波認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境整治中面臨的突出問題就是村民內(nèi)生動(dòng)力不足［9］。呂建華等認(rèn)為，農(nóng)村環(huán)境治理存在村民集體不作為的新問題［10］。杜焱強(qiáng)等認(rèn)為，集體不作為現(xiàn)象的產(chǎn)生是政府角色錯(cuò)位及其消極回應(yīng)、農(nóng)村轉(zhuǎn)型期村莊治理能力不足、農(nóng)民權(quán)責(zé)不匹配等多重因素相互交織的結(jié)果［11］。最后，基于政策本身視角的分析。政策設(shè)計(jì)的可行性、適應(yīng)性等政策內(nèi)容本身也是影響政策執(zhí)行的重要因素。何瓦特等認(rèn)為，農(nóng)村環(huán)境政策受到政策文本模糊與地方政府執(zhí)行沖突的影響，因此形成實(shí)際中“政策空轉(zhuǎn)”困境［12］。劉鵬等則分析了我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境整治存在的制度供給不足等問題［13］。鞠昌華等重點(diǎn)分析了農(nóng)村人居環(huán)境整治配套經(jīng)濟(jì)政策不足問題，如稅收支持政策過嚴(yán)、金融支持政策少等［14］。朱琳等認(rèn)為，農(nóng)村人居環(huán)境整治存在技術(shù)政策針對(duì)性和前瞻性不足、評(píng)價(jià)政策缺乏技術(shù)評(píng)價(jià)和審查制度、支持政策研發(fā)和示范推廣體系不健全等政策問題［15］。總之，學(xué)界對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治困境從不同視角進(jìn)行了分析，這些分析對(duì)于推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治具有積極作用。但是，農(nóng)村人居環(huán)境整治中存在的問題很難說是某一方面因素所導(dǎo)致的，而是多方面因素綜合作用的結(jié)果。實(shí)際上，無論是從哪一角度進(jìn)行分析，農(nóng)村人居環(huán)境整治中存在的問題都可以歸結(jié)為政策規(guī)避問題。
二、農(nóng)村人居環(huán)境整治中政策規(guī)避問題的產(chǎn)生根源
所謂政策規(guī)避就是指在政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體或目標(biāo)群體采取有意偏離、違背政策目標(biāo)的行為或者以消極不作為來逃避、妨礙、干擾政策對(duì)相關(guān)利益的調(diào)整和分配，從而使政策目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)象和情形［16］。政策規(guī)避是對(duì)政策原本內(nèi)容的漠視，是實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的重要障礙，其本質(zhì)是“政策執(zhí)行與政策目標(biāo)之間的背離”［17］。農(nóng)村人居環(huán)境整治中之所以出現(xiàn)政策規(guī)避問題，其根源就在于相關(guān)政策設(shè)計(jì)缺陷、執(zhí)行主體執(zhí)行偏差以及目標(biāo)群體動(dòng)力缺失。
（一）相關(guān)政策設(shè)計(jì)缺陷
相關(guān)政策設(shè)計(jì)缺陷為政策規(guī)避問題的產(chǎn)生提供了制度空間。在中央政府引領(lǐng)和推動(dòng)下，盡管各地紛紛推動(dòng)本地農(nóng)村人居環(huán)境整治，但由于政策設(shè)計(jì)存在缺陷，部分地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治未能取得預(yù)期效果。
一方面，政策設(shè)計(jì)可行性不足。政策設(shè)計(jì)既要高瞻遠(yuǎn)矚、把握全局，又要立足實(shí)踐、因地制宜。由于我國(guó)農(nóng)村地域廣闊，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況不同，因而當(dāng)前政策“硬標(biāo)準(zhǔn)”與地區(qū)差異治理方式存在矛盾，嚴(yán)重制約了人居環(huán)境整治工作的進(jìn)展。推動(dòng)人居環(huán)境整治，需要在接納和利用自上而下的制度的同時(shí)將“硬標(biāo)準(zhǔn)”以柔性的方式導(dǎo)入農(nóng)民的日常生活實(shí)踐之中［18］。目前，我國(guó)相繼出臺(tái)了《農(nóng)村生活污水處理工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T51347-2019）、《村莊整治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T50445-2019）、《關(guān)于推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》等標(biāo)準(zhǔn)。一系列標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)雖使農(nóng)村人居環(huán)境整治工作更具標(biāo)準(zhǔn)化，為這一工作提供了指導(dǎo)，但在實(shí)際執(zhí)行中，由于農(nóng)民生活的多樣且松散性特點(diǎn)，很容易導(dǎo)致與整治標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生矛盾。而部分地方政府在政策執(zhí)行中直接照搬照抄整治標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際因地制宜，嚴(yán)重影響了政策執(zhí)行，導(dǎo)致人居環(huán)境整治效果不佳。例如，在內(nèi)蒙古自治區(qū)典型農(nóng)牧交錯(cuò)帶G村，村民認(rèn)為，“生活中的絕大多數(shù)垃圾都會(huì)通過農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)循環(huán)再利用，他們垃圾處理的難點(diǎn)主要在于短時(shí)間無法降解的動(dòng)物皮毛、大型秸稈等生產(chǎn)垃圾，對(duì)于這些垃圾，目前分類標(biāo)準(zhǔn)并不適用，處理方式尚不明確”［19］。政策設(shè)計(jì)可行性不足已成為農(nóng)村人居環(huán)境整治中的主要癥結(jié)，容易造成政策對(duì)接不暢、政策針對(duì)性不強(qiáng)、政策執(zhí)行效果不佳，影響政策最終落實(shí)。
另一方面，政策設(shè)計(jì)利益包容性不夠。一般來講，任何一項(xiàng)公共政策的實(shí)施都會(huì)涉及利益的調(diào)整，因而可以說，“公共政策本質(zhì)上是對(duì)利益分配的劃分”［17］。任何一項(xiàng)公共政策的設(shè)計(jì)都既要考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，又要考慮近期利益；
既要考慮整體利益，也要考慮局部利益。哪怕僅僅是對(duì)局部少數(shù)人利益的忽視，也有可能成為公共政策公共利益實(shí)現(xiàn)的阻礙因素。因此，只有實(shí)現(xiàn)各種利益的均衡，政策才能夠順利實(shí)施。對(duì)于農(nóng)村人居環(huán)境整治政策而言，利益的均衡集中體現(xiàn)在環(huán)境治理的公共利益與農(nóng)村居民的實(shí)際利益之間如何達(dá)成平衡。當(dāng)前，農(nóng)村人居環(huán)境整治政策與農(nóng)村居民的實(shí)際生活存在一定的矛盾沖突，部分農(nóng)民由于思想觀念、教育經(jīng)歷、生活習(xí)慣等諸多原因，認(rèn)為人居環(huán)境整治會(huì)使自己利益受損從而阻礙人居環(huán)境整治工作，甚至?xí)?dǎo)致目標(biāo)群體在某種程度上存在對(duì)抗行為。就政策執(zhí)行主體而言，執(zhí)行主體出于工作任務(wù)壓力和維護(hù)自身利益的需要，必須推動(dòng)人居環(huán)境整治工作，而整治工作只要觸及農(nóng)民自身利益就會(huì)引發(fā)農(nóng)民的不滿與反對(duì)，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行阻力過大，基層政府的工作難以推進(jìn)，造成政策停滯。例如，隨著政績(jī)考核壓力逐步增大，山西省岔鎮(zhèn)政府于2020年5月通知D村推行禁燃秸稈政策，D村迫于行政壓力嚴(yán)格管控焚燒秸稈行為，但“禁而不治”的執(zhí)行策略難以很好地處置滯積的秸稈，從而引起農(nóng)民抱怨。2020年10月，岔鎮(zhèn)政府回應(yīng)民情輿論，根據(jù)上級(jí)政府指示擬定解決方案，基層干部先后召開兩次會(huì)議調(diào)適政策方案但皆未能促成民眾參與［20］。此外，現(xiàn)有政策設(shè)計(jì)中缺少系統(tǒng)科學(xué)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)政策執(zhí)行主體和目標(biāo)群體的正向激勵(lì)不足，再加上考核機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等不完善，難以對(duì)執(zhí)行主體與目標(biāo)群體雙方形成約束，這也為政策對(duì)抗提供了可能。
（二）執(zhí)行主體執(zhí)行偏差
執(zhí)行主體執(zhí)行偏差是農(nóng)村人居環(huán)境整治中政策規(guī)避問題產(chǎn)生的重要因素，“政策執(zhí)行主體對(duì)公共政策的認(rèn)同態(tài)度和政策執(zhí)行的實(shí)際水平很大程度上決定了政策執(zhí)行的成效”［21］。執(zhí)行主體因?yàn)檎哒J(rèn)知缺陷、能力欠缺往往導(dǎo)致農(nóng)村人居環(huán)境整治的策略性應(yīng)對(duì)、低效執(zhí)行等政策規(guī)避問題。
政策認(rèn)知缺陷是指政策執(zhí)行者受認(rèn)知圖式、知識(shí)素質(zhì)、政策文化等影響，不能較好理解政策的價(jià)值、內(nèi)容、本質(zhì)、界限和關(guān)系，進(jìn)而導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差［22］。從政府的角度看，由于農(nóng)村人居環(huán)境整治政策的執(zhí)行深深嵌入地方復(fù)雜利益之中，因而部分地方政府往往會(huì)糾結(jié)于環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，從而導(dǎo)致“一邊治理、一邊污染”的狀況。同時(shí)，由于農(nóng)村人居環(huán)境整治更多的是依靠中央政府自上而下的動(dòng)員式治理，環(huán)境整治政策執(zhí)行較多依賴自上而下的監(jiān)督和激勵(lì)，存在著行政責(zé)任“政治化”特點(diǎn)［4］，一定程度上會(huì)造成部分基層執(zhí)行主體將環(huán)境整治看作短期任務(wù)，僅僅為了完成上級(jí)要求的指標(biāo)而敷衍執(zhí)行，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，造成形式化執(zhí)行問題凸顯。顯然，當(dāng)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作成為自上而下的政治任務(wù)時(shí)，地方政府盡管在形式上同上級(jí)保持著高度的一致，但在實(shí)際執(zhí)行過程中卻往往采取“變通”策略［23］。
農(nóng)村人居環(huán)境整治政策的策略執(zhí)行，加之政策執(zhí)行主體的能力欠缺，必然導(dǎo)致政策規(guī)避問題。農(nóng)村環(huán)境治理既是政治性強(qiáng)的專業(yè)任務(wù)，也是專業(yè)性強(qiáng)的政治任務(wù)［24］。當(dāng)前，人居環(huán)境整治任務(wù)重、技術(shù)要求高，執(zhí)行主體未受過系統(tǒng)化培訓(xùn)，能崗不匹配現(xiàn)象明顯。治理人員數(shù)量不足、年齡結(jié)構(gòu)老化、政策理解能力差、學(xué)歷偏低等因素使得基層執(zhí)行主體實(shí)踐能力嚴(yán)重滯后于整治的實(shí)踐需要，工作能力難以滿足整治的專業(yè)需求。由于壓力型體制的目標(biāo)設(shè)置和激勵(lì)強(qiáng)度與基層政府的實(shí)際能力不相匹配，造成基層政府只追求眼前的具體目標(biāo)，不顧及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)［25］。此外，由于不同部門之間尚未形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，難以實(shí)現(xiàn)有效的協(xié)同治理，政策執(zhí)行效率大大降低，出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)、各自為政、管理混亂的局面，阻礙了農(nóng)村人居環(huán)境整治工作進(jìn)程。如在廣州農(nóng)村河道黑臭水治理中，由于缺乏整體性思維，上下游各自為政，跨區(qū)域缺乏協(xié)調(diào)性與統(tǒng)一性導(dǎo)致黑臭水體無法實(shí)現(xiàn)“長(zhǎng)治久清”［26］。
（三）目標(biāo)群體動(dòng)力缺失
任何政策的有效執(zhí)行，都應(yīng)該得到政策客體即目標(biāo)群體的支持。農(nóng)民是農(nóng)村人居環(huán)境整治政策的目標(biāo)群體，也是環(huán)境整治的重要主體力量。農(nóng)村人居環(huán)境整治應(yīng)整合農(nóng)民利益訴求，形成集體共識(shí)，激發(fā)農(nóng)民內(nèi)生動(dòng)力。然而，由政府自上而下主導(dǎo)的環(huán)境整治模式反而使農(nóng)民成為被動(dòng)的目標(biāo)群體，弱化了農(nóng)民的積極主動(dòng)性，目標(biāo)群體表現(xiàn)出政策冷漠、政策抗拒等政策規(guī)避行為。
農(nóng)民是農(nóng)村生活的主體，既是環(huán)境破壞的直接受損者，又是環(huán)境改善的受益者，理應(yīng)積極地參與到環(huán)境整治中來，自覺承擔(dān)起農(nóng)村人居環(huán)境整治的責(zé)任。但實(shí)際情況則是部分地區(qū)農(nóng)民參與性不高，農(nóng)民主體地位未得到充分尊重，甚至被排除在農(nóng)村人居環(huán)境整治過程之外。缺乏參與的環(huán)境治理不僅會(huì)讓農(nóng)民對(duì)政府及村莊事務(wù)產(chǎn)生距離感，而且會(huì)降低農(nóng)民對(duì)政府決策的認(rèn)可和環(huán)境保護(hù)的義務(wù)感［27］。由于政府在農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中起主導(dǎo)作用，各項(xiàng)政策安排都是自上而下制定執(zhí)行的，農(nóng)村人居環(huán)境整治政策從制定到執(zhí)行沒有充分考慮農(nóng)民訴求，被動(dòng)地接受政策使得農(nóng)村居民缺乏主動(dòng)性與積極性，內(nèi)生動(dòng)力明顯不足。如根據(jù)學(xué)者對(duì)天津市涉農(nóng)地區(qū)的調(diào)查，僅有43.5%的受訪者對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治具有參與積極性，56.5%的受訪者缺乏參與積極性［28］。再如，在武漢市黃陂區(qū)Y村，“村莊人居環(huán)境整治屬于村民公共利益的一部分，然而在Y村有限的行政資源輸入過程中，卻被村民當(dāng)成謀求金錢利益的手段”［29］。故而，部分農(nóng)民抱有“你當(dāng)你的干部，我當(dāng)我的老百姓”的心態(tài)，參與人居環(huán)境治理的積極性和主動(dòng)性有著不同程度的弱化［30］，呈現(xiàn)出政策冷漠的消極狀態(tài)。
如果說政策冷漠僅僅是農(nóng)民對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治態(tài)度上的不關(guān)心，那么政策抗拒則是農(nóng)民在行為上的對(duì)抗。在鄉(xiāng)村基層治理中，村干部在行政壓力下逐漸成為了政策的被動(dòng)執(zhí)行者。在農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中，農(nóng)村兩委組織逐漸被上級(jí)政府行政吸納，“地方政府對(duì)村級(jí)組織的行政吸納，保障了村級(jí)組織落實(shí)農(nóng)村人居環(huán)境治理工作的有效性，但同時(shí)也弱化了村級(jí)組織的自主性以及對(duì)群眾的動(dòng)員性”［31］。本應(yīng)是村莊“當(dāng)家人”的村級(jí)組織，有時(shí)難以代表村民表達(dá)合理訴求，甚至在某些情況下與本村居民發(fā)生沖突。可以說，行政控制弱化了村干部回應(yīng)農(nóng)民需求的動(dòng)力，而快速提高工作進(jìn)度的要求壓縮了村干部開展群眾工作的空間［32］，這些都會(huì)在一定程度上造成干群關(guān)系的割裂。農(nóng)民在農(nóng)村人居環(huán)境整治中的長(zhǎng)期“失語”狀態(tài)，不僅會(huì)導(dǎo)致不滿情緒增長(zhǎng)，而且有可能導(dǎo)致政策執(zhí)行中的對(duì)抗行為。
三、農(nóng)村人居環(huán)境整治中政策規(guī)避問題的矯正路徑
我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作任重道遠(yuǎn)，環(huán)境整治政策執(zhí)行中的政策規(guī)避問題嚴(yán)重制約了政策執(zhí)行效果。針對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治中政策規(guī)避問題的產(chǎn)生根源，應(yīng)從完善政策設(shè)計(jì)、提高執(zhí)行主體能力、增強(qiáng)目標(biāo)群體動(dòng)力等方面采取矯正措施。
（一）完善相關(guān)政策設(shè)計(jì)是矯正政策規(guī)避問題的基礎(chǔ)條件
從政策設(shè)計(jì)層面看，當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境整治政策設(shè)計(jì)缺陷是產(chǎn)生政策規(guī)避的重要原因，基層治理中的政策規(guī)避問題會(huì)大大影響政策預(yù)期效果。**政策規(guī)避問題必須在政策設(shè)計(jì)上予以完善與創(chuàng)新。
提高政策設(shè)計(jì)的可行性。“農(nóng)村人居環(huán)境整治的模式不能盲目復(fù)刻，而是要推進(jìn)本地化創(chuàng)新。”［33］農(nóng)村人居環(huán)境整治工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要處理好因地制宜與全局統(tǒng)籌的問題。合理的政策設(shè)計(jì)指引實(shí)踐，有利于降低政策執(zhí)行難度，**政策規(guī)避問題。我國(guó)農(nóng)村資源差異較大，農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r也各有不同，應(yīng)根據(jù)村莊發(fā)展階段和地方財(cái)政能力，依次、漸進(jìn)、梯度實(shí)施人居環(huán)境整治［34］。比如，東部沿海地區(qū)可以借助其經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)率先建設(shè)高質(zhì)量人居環(huán)境示范區(qū)；
中西部則應(yīng)該在保證農(nóng)民生活的同時(shí)保證環(huán)境宜居。地方政府在推動(dòng)人居環(huán)境整治時(shí)既要遵循國(guó)家人居環(huán)境整治政策確定的原則、目標(biāo)，又要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)況因地制宜、因村制宜。應(yīng)充分考慮農(nóng)民生活習(xí)慣，根據(jù)本地的地域特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境現(xiàn)狀等將整治標(biāo)準(zhǔn)與政策內(nèi)容嵌入農(nóng)民生活中，有重點(diǎn)、有計(jì)劃地推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，實(shí)現(xiàn)政策“軟著陸”。
增強(qiáng)政策設(shè)計(jì)的利益包容性。利益協(xié)調(diào)能夠讓治理主體之間的利益訴求得到常態(tài)化的溝通，一定程度上避免主體之間的矛盾沖突［35］。增強(qiáng)政策設(shè)計(jì)的利益包容性不僅要增強(qiáng)執(zhí)行主體與目標(biāo)群體的聯(lián)系，而且要實(shí)現(xiàn)執(zhí)行主體與目標(biāo)群體的合作共贏。在農(nóng)村人居環(huán)境整治中，要重視保障農(nóng)民的利益。在利益表達(dá)上，應(yīng)拓寬農(nóng)民利益表達(dá)渠道，將其合理利益訴求整合到人居環(huán)境整治方案中來；
在利益分配上，應(yīng)將農(nóng)民利益放在首要位置，使其切實(shí)感受到農(nóng)村人居環(huán)境整治帶來的好處；
在利益補(bǔ)償上，地方政府需要對(duì)利益受損的居民進(jìn)行補(bǔ)償，保障農(nóng)民合法利益。此外，還應(yīng)通過村規(guī)民約，約束農(nóng)民的行為，充分發(fā)揮村規(guī)民約等自治性手段在農(nóng)民環(huán)境意識(shí)提升和人居環(huán)境整治中的作用。
（二）提高執(zhí)行主體能力是矯正政策規(guī)避問題的關(guān)鍵所在
從執(zhí)行主體層面來看，執(zhí)行主體政策認(rèn)知缺陷、能力欠缺必然導(dǎo)致政策規(guī)避問題。破除政策規(guī)避，必須提高執(zhí)行主體能力。
提高執(zhí)行主體的政策認(rèn)知。政策認(rèn)知程度是政策執(zhí)行能力的重要體現(xiàn)，影響著政策執(zhí)行效果。農(nóng)村環(huán)境資源的公共性和整治的復(fù)雜性要求農(nóng)村人居環(huán)境整治以政府主導(dǎo)為基本方向。應(yīng)著力提高執(zhí)行主體的政策認(rèn)知，通過加強(qiáng)思想教育、完善監(jiān)督機(jī)制等方式，規(guī)范執(zhí)行主體的行為。地方政府應(yīng)通過“自上而下”的政策宣傳方式，遵循因時(shí)制宜、因地制宜的原則，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部等基層執(zhí)行主體進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，提高執(zhí)行主體對(duì)政策的認(rèn)知程度、理解能力，從而使其準(zhǔn)確把握政策內(nèi)涵和整治目標(biāo)，提高政策認(rèn)知程度。基層執(zhí)行主體還應(yīng)在充分認(rèn)識(shí)人居環(huán)境整治價(jià)值的同時(shí)，通過靈活多樣的宣傳形式加深農(nóng)村居民對(duì)人居環(huán)境整治工作的認(rèn)識(shí)，引導(dǎo)農(nóng)村居民接受政策并參與到政策執(zhí)行中。
提高執(zhí)行主體的治理水平。農(nóng)村人居環(huán)境整治是基層治理的重要內(nèi)容，基層執(zhí)行主體在承擔(dān)更多治理任務(wù)的同時(shí)應(yīng)強(qiáng)化相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)和培訓(xùn)。政策執(zhí)行主體的主觀能動(dòng)性決定了整治政策的實(shí)施方向，政策執(zhí)行主體的專業(yè)能力決定了整治政策的實(shí)施效果。應(yīng)根據(jù)人居環(huán)境整治的實(shí)際需要，確定培訓(xùn)方案，加強(qiáng)對(duì)基層執(zhí)行主體的培訓(xùn)，不斷提高執(zhí)行主體的自身素質(zhì)和治理能力，提升其政策理解能力、信息搜集能力、貫徹落實(shí)政策的能力，增強(qiáng)政策判斷力，從而提高執(zhí)行主體的治理水平，進(jìn)一步增強(qiáng)基層治理實(shí)效。農(nóng)村人居環(huán)境整治是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，涉及部門眾多，應(yīng)堅(jiān)持整體性思維，有效整合公共資源，推動(dòng)部門間協(xié)同合作，進(jìn)一步提升農(nóng)村人居環(huán)境治理效能。此外，應(yīng)建立合理的獎(jiǎng)懲機(jī)制、考核機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制，明確領(lǐng)導(dǎo)干部與基層治理人員的工作范圍及責(zé)任，定期考核，獎(jiǎng)罰分明，充分激發(fā)執(zhí)行主體的積極性，確保人居環(huán)境整治工作高效實(shí)施。
（三）增強(qiáng)目標(biāo)群體動(dòng)力是矯正政策規(guī)避問題的重要措施
從目標(biāo)群體層面來看，“村民主體性的缺失，是我國(guó)當(dāng)前鄉(xiāng)村建設(shè)所面臨的既棘手又緊迫的治理困境”［36］。推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境整治的核心是契合農(nóng)民需求、滿足農(nóng)民需要，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，組織和引導(dǎo)廣大農(nóng)民參與。
突出農(nóng)民主體地位。“作為鄉(xiāng)村生活和農(nóng)業(yè)發(fā)展的主體，農(nóng)民自然是生態(tài)價(jià)值的保護(hù)主體。”［37］地方政府應(yīng)堅(jiān)持問需于民、堅(jiān)持農(nóng)民主體原則，發(fā)揮統(tǒng)籌全局的作用。基層政府應(yīng)在推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境整治時(shí)考慮農(nóng)民生活的便利性，尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)村居民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵(lì)并引導(dǎo)農(nóng)村居民參與到政策設(shè)計(jì)、政策執(zhí)行中，不斷提升農(nóng)村居民的內(nèi)生動(dòng)力，從而實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境的持續(xù)性治理。農(nóng)村自治組織應(yīng)充分發(fā)揮重要作用，提高農(nóng)村人居環(huán)境整治能力，克服政策落地的現(xiàn)實(shí)阻礙。例如，浙江嘉興在農(nóng)村環(huán)境治理中強(qiáng)化農(nóng)村居民對(duì)污染企業(yè)的“抽查點(diǎn)名權(quán)”與否決權(quán)，保障農(nóng)民的參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)［38］。這不僅調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的行動(dòng)熱情，而且充分發(fā)揮了農(nóng)民的監(jiān)督作用，保障了農(nóng)民為人居環(huán)境整治做出的努力。
激勵(lì)農(nóng)民積極參與。農(nóng)民作為村莊生活的主體，是環(huán)境質(zhì)量改善的最終受益者，同時(shí)也應(yīng)成為環(huán)境整治的主要參與者，農(nóng)民的積極參與將成為人居環(huán)境整治的內(nèi)在動(dòng)力。村干部作為人居環(huán)境整治工作村莊內(nèi)部的具體組織者，應(yīng)找準(zhǔn)自身角色定位，主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，發(fā)揮模范帶頭作用，要與農(nóng)民群眾構(gòu)建平等交流、雙向互動(dòng)的和諧關(guān)系。一方面要尊重農(nóng)民、關(guān)心農(nóng)民、幫助農(nóng)民，另一方面要?jiǎng)訂T農(nóng)民、引導(dǎo)農(nóng)民。利用農(nóng)民喜聞樂見的方式，不斷發(fā)揮村自治組織的引導(dǎo)作用，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)環(huán)境保護(hù)重要性的認(rèn)識(shí)。在農(nóng)村人居環(huán)境整治中，應(yīng)建立以農(nóng)民反饋為核心的工作機(jī)制，通過積分制、建設(shè)美麗庭院等各種措施激勵(lì)農(nóng)民參與到人居環(huán)境整治工作中。同時(shí)，充分發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)資本在農(nóng)村人居環(huán)境治理中的作用，從根本上激發(fā)農(nóng)民參與人居環(huán)境整治的內(nèi)在動(dòng)力。
結(jié)語
政策規(guī)避問題的產(chǎn)生是理想政策目標(biāo)與實(shí)際政策執(zhí)行之間沖突的外在顯現(xiàn)。農(nóng)村人居環(huán)境整治中的政策規(guī)避，一方面削弱了政策實(shí)施效果，另一方面阻礙了農(nóng)村人居環(huán)境整治的工作進(jìn)程以及鄉(xiāng)村生態(tài)振興的實(shí)現(xiàn)。針對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治中政策規(guī)避問題產(chǎn)生的根源，不僅應(yīng)從相關(guān)政策設(shè)計(jì)方面提高政策可行性、增強(qiáng)利益包容性，而且應(yīng)切實(shí)提高執(zhí)行主體的政策認(rèn)知、提高執(zhí)行主體的治理水平，同時(shí)在目標(biāo)群體方面要突出農(nóng)民主體地位、激勵(lì)農(nóng)民積極參與。唯此，才能助推實(shí)現(xiàn)黨的二十大提出的未來五年“城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善，美麗中國(guó)建設(shè)成效顯著”這一重要目標(biāo)任務(wù)。
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【責(zé)任編輯：雨蕙】
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