田五星 施怡雪
【摘要】國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)需要加強政府績效管理， 而開展政府績效評價是政府績效管理的關(guān)鍵步驟。本文基于我國全面實施政府預(yù)算績效管理的政策背景， 對當前政府績效評價的現(xiàn)狀、 問題及影響因素展開具體分析， 并結(jié)合《項目支出績效評價共性指標體系框架》明確政府項目支出績效評價的邏輯鏈條包括投入、 過程、 產(chǎn)出、 效果四大環(huán)節(jié)， 據(jù)此探索性地構(gòu)建出一個涵括經(jīng)濟性指標、 程序性指標、 效率性指標、 公眾性指標和綜合性指標五個維度的復(fù)合型績效評價指標體系。同時提出， 政府績效評價應(yīng)重視對于“全過程”理念、 成本效益原則及業(yè)財融合思想的匹配與運用， 從而為復(fù)合型績效評價指標體系的實踐夯實思想基礎(chǔ)。
【關(guān)鍵詞】善治導(dǎo)向；
政府預(yù)算績效管理；
績效評價；
復(fù)合型績效評價指標體系
【中圖分類號】 F810? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2023）11-0121-7
公共財政是我國經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)和政府管理功能實現(xiàn)的重要基石和關(guān)鍵支撐， 預(yù)算績效管理作為現(xiàn)代財政體系的重要構(gòu)件， 得到黨中央、 國務(wù)院的高度重視。2017年黨的十九大報告中， ******強調(diào)要加快建立現(xiàn)代財政制度， 形成全面規(guī)范透明、 科學(xué)合理、 制約有力的現(xiàn)代預(yù)算管理體系， 全面實施績效管理。2018年中共中央、 國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（簡稱《意見》）， 要求從“全方位、 全過程、 全覆蓋”三個層面推動國家行政績效管理工作的全面實施。政府部門要想全面、 高效地實施預(yù)算績效管理， 除了要明確具體的實施對象、 加強績效目標管控和做好績效執(zhí)行過程的監(jiān)督， 最關(guān)鍵、 最核心的步驟在于構(gòu)建科學(xué)、 合理、 有效且可行的績效評價體系以及具體的績效評價指標， 并將其用于判斷和度量政府部門、 公務(wù)人員所實施的公共管理和提供的公共服務(wù)的業(yè)績好壞與質(zhì)量高低， 據(jù)以確定政府的公共績效和社會公眾滿意度。應(yīng)用創(chuàng)新性、 具體化的績效評價指標體系對政府績效及公眾滿意程度等維度進行有效的評價， 是促進政府向服務(wù)型、 民主型和現(xiàn)代型發(fā)展的重要手段及工具， 而成功建設(shè)兼具這些類型的政府則是推動國家與人民更加緊密結(jié)合、 實現(xiàn)國家善治的重要前提。本文正是基于這一視角， 在具體分析我國當前政府績效評價現(xiàn)狀和問題的基礎(chǔ)上， 結(jié)合全面預(yù)算績效管理改革和國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求， 探索性地構(gòu)建出復(fù)合型政府績效評價指標體系， 以期為相關(guān)理論研究和政府部門實踐提供參考， 為實現(xiàn)國家善治添磚加瓦。
一、 文獻綜述
首先， 預(yù)算是國家宏觀政策以及政府行為的集中體現(xiàn)， 是政府的“錢袋子”， 而預(yù)算績效管理作為一種新型的政府績效思維， 分別從治理主體、 治理工具和治理價值三個維度來支撐和實現(xiàn)國家共治、 法治和善治的價值訴求（何文盛 和蔡澤山，2018）；
基于治理體系的績效管理制度建構(gòu)和凸顯治理能力的績效管理執(zhí)行力又以績效評價為核心環(huán)節(jié)（何強，2020）， 可見政府績效評價與國家治理實乃密不可分。隨著國家治理重心的轉(zhuǎn)變， 政府績效評價的理念也逐步發(fā)生變化。我國政府績效評價在計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟這一階段是以發(fā)展生產(chǎn)為導(dǎo)向， 在社會主義市場經(jīng)濟體制的建設(shè)時期則是以市場為導(dǎo)向， 然而隨著在以***同志為核心的領(lǐng)導(dǎo)團體在黨的十九大上提出“以人民為中心”這一發(fā)展思想后， 我國政府績效評價需要立足于全新的歷史定位進行體系重塑， 將實現(xiàn)人民群眾所期望的美好生活這一目標貫徹于政府活動之中， 評價政府行為績效、 行為結(jié)果績效并將二者有機統(tǒng)一（彭文龍，2019）。類似這種方式的績效評價與傳統(tǒng)的政府評價有顯著不同， 其可以有效地提高行政效率及資金使用效率， 還可以從促進問責機制、 提高決策管理和改善激勵這幾個方面對政府行為及工作方式起到積極作用。
其次， 指標體系的構(gòu)建是政府績效評價的重要依托， 是對績效評價的具體化。就整體層面而言， 在早期， 有學(xué)者運用隸屬度分析、 相關(guān)分析和鑒別力分析這三種方法逐步過濾從行政管理、 經(jīng)濟發(fā)展等六個領(lǐng)域遴選出來的66個指標， 建立合理體現(xiàn)“科學(xué)發(fā)展觀”和“執(zhí)政為民”原則的績效評價體系（范柏乃和朱華，2005）；
也有學(xué)者基于中央政府統(tǒng)攬治理和建設(shè)民主型政府的雙重背景， 借助平衡計分卡工具構(gòu)建“自上而下”（中央政府在制定發(fā)展規(guī)劃的同時應(yīng)從法律和政策層面對地方政府的績效評價工作賦予合理范圍內(nèi)的權(quán)力）與“自下而上”（發(fā)展規(guī)劃需要貼合公眾意愿、 需求且績效評價應(yīng)具有公眾基礎(chǔ)）相結(jié)合的績效評價指標體系（陳天祥，2008）。進入新時代后， 建立健全包括預(yù)算編制、 預(yù)算執(zhí)行過程、 結(jié)果績效這三部分的“全覆蓋”預(yù)算績效評價體系成為實現(xiàn)國家現(xiàn)代化治理的催化劑（孫玉棟和席毓，2020）；
也有學(xué)者提出在大數(shù)據(jù)的時代條件下， 建設(shè)覆蓋預(yù)算的決策、 審批、 執(zhí)行及評價四大環(huán)節(jié)的“全過程”預(yù)算績效管理體系（馬蔡琛和趙 笛，2020）。
而從具體的領(lǐng)域來看， 學(xué)界對于績效評價指標體系的研究聚焦于法治、 財政政策及政府債務(wù)領(lǐng)域。其中， 對于法治政府的績效評價存在技術(shù)體系不完善的問題， 首當其沖的便是指標體系的龐雜和操作困難問題， 因此指標體系的構(gòu)建須解決平衡統(tǒng)一性與差異性（普遍通用的共性體系標準與所評價對象的個性）之間的矛盾， 并嚴格對主、 客觀指標進行科學(xué)劃分（鄭方輝和尚虎平，2016）。除了這種較為泛化的構(gòu)建思想， 結(jié)合法治建設(shè)的內(nèi)涵及現(xiàn)實工作情況， 可將其一級指標分為法制建設(shè)、 過程推進、 目標實現(xiàn)、 法治成本、 結(jié)果滿意五個維度（鄭方輝和邱佛梅，2016）， 隸屬的二級、 三級指標再依據(jù)主觀和客觀的原則分別進行細分。在法治政府績效評價領(lǐng)域， 需要慎重遴選主客觀指標， 是由于主客觀指標具備互補性及互證性（陳磊和林婧庭，2016）。而對于財政政策的指標構(gòu)建則需要遵循政策目標， 體現(xiàn)滿足需求條件、 契合績效目標、 遵循技術(shù)標準和方便實施執(zhí)行等原則， 并能夠從價值焦點、 事實焦點和連續(xù)焦點三個視角進行分析。關(guān)于地方政府債務(wù)的研究中， 有學(xué)者分別從債務(wù)需求偏好匹配指數(shù)（洪 源等，2015）、 投入產(chǎn)出理論和“4E”理論（考燕鳴等，2009）的視角出發(fā)進行實證研究， 分析關(guān)于政府性債務(wù)使用效率的影響因素并據(jù)此構(gòu)建出更有效的績效指標體系， 提出實質(zhì)性的建議。實際上， 關(guān)于績效評價指標體系的構(gòu)建經(jīng)驗對于各政府領(lǐng)域而言都是相通的， 亦即， 在構(gòu)建之前需要充分了解該領(lǐng)域的工作內(nèi)涵、 目標定位及實際情況， 在構(gòu)建過程中需要平衡共性指標與個性指標、 主觀指標與客觀指標之間的矛盾統(tǒng)一關(guān)系， 是一個不斷填充與驗證的動態(tài)過程。
綜上所述， 鑒于政府預(yù)算績效管理及績效評價在國家治理中的重要程度， 目前學(xué)術(shù)界關(guān)于績效管理及績效評價的研究在整體層面及具體領(lǐng)域?qū)用婢猩婕埃?其中：
整體層面?zhèn)戎攸c在于基于對相關(guān)理論的剖析， 提出與理論思維適配的政府績效管理或績效評價體系的構(gòu)建思路；
具體層面則是在已有理論的指導(dǎo)下， 針對不同政府治理領(lǐng)域的特點， 構(gòu)思出不同的政府績效評價體系框架。通過對已有相關(guān)文獻的閱讀及整理， 能夠凝練出政府績效管理、 績效評價相關(guān)理論的核心思想及評價體系構(gòu)建的共性， 從而為本文提供理論指導(dǎo)。但是， 整體層面的研究大多集中于理論及頂層思想邏輯的解釋與構(gòu)建， 而具體領(lǐng)域研究中涉及的績效評價指標體系往往是針對某一領(lǐng)域（項目）， 各具特色。即目前績效評價指標體系的構(gòu)思雖依據(jù)或應(yīng)用了整體層面分析中的相關(guān)理論， 但不同領(lǐng)域（項目）所設(shè)計出的各級指標仍存在共性不足、 個性凸顯的狀況。然而， 隨著預(yù)算績效理念的進一步深入， 部門和資金使用單位被賦予了更多的管理自主權(quán)， 其績效評價工作更是五花八門， 為使得不同地域、 不同層級的政府部門及單位績效評價之間存在可比性， 需要在“全覆蓋、 全過程績效管理”理念、 投入產(chǎn)出理論和“4E”理論的指導(dǎo)下， 構(gòu)建一個復(fù)合型政府績效評價共性指標體系， 一方面能夠為各級政府部門、 單位提供指標設(shè)計參考， 另一方面可將不同政府之間的共性指標進行比較， 從共性指標表現(xiàn)差異的背后尋求、 填充各領(lǐng)域（項目）的個性指標。
基于這一思想， 本文立足于“投入—過程—產(chǎn)出—效果”邏輯， 對政府績效評價工作的影響因素展開分析， 從多維視角思考并構(gòu)建復(fù)合型績效評價指標體系， 以期填補理論界對共性指標體系框架研究的不足， 為政府績效評價工作提供一定的參考。
二、 我國政府績效評價現(xiàn)狀及存在的問題
（一）我國政府績效評價現(xiàn)狀
我國政府的績效評價工作長期以來取得了許多進展?；仡櫿冃гu價改革40多年來的歷程， 基于“異質(zhì)性事件標志”原則可將該歷程劃分為改革開放始 ～ 1999年、 1999 ～ 2007年、 2007 ～ 2014年和2014 ～ 2018年四個階段（尚虎平，2018）， 改革歷程中績效評價主要扮演著政治監(jiān)督和管理工具的作用；
但2014 ～ 2018年這一階段的績效評價主要由各地編制委員會負責， 未產(chǎn)生公認的評價模式。在此之后， 2018年出臺的《意見》、 2021年頒布的《國務(wù)院關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》及2020年印發(fā)的《項目支出績效評價管理辦法》（簡稱《評價方法》）等相關(guān)法律法規(guī)中都強調(diào)了績效評價和評價指標體系建設(shè)工作的重要性。《意見》中的三個全面思想對于績效評價的范圍及效果都有顯著的影響， 不僅逐步擴大了評價范圍的覆蓋面， 還將“預(yù)算”與“績效”緊密聯(lián)合， 促使績效評價的效果快速顯現(xiàn)?！对u價方法》中也對績效評價的對象及內(nèi)容、 標準及方法、 組織管理與實施、 結(jié)果應(yīng)用及公開、 法律責任等都做出了總體性的規(guī)定?？梢?， 我國政府績效評價在法律法規(guī)層面的部署一直處于穩(wěn)步進行中。
另外， 在績效評價指標體系的構(gòu)建方面， 各地政府多年來也在持續(xù)地推進， 通過對部分地區(qū)績效評價指標構(gòu)建的核心思想的總結(jié)和提煉， 可以明晰我國政府在構(gòu)建指標體系時所依據(jù)的政策背景及具體理念， 同時對省、 市、 縣（區(qū)）這三個層級的政府在構(gòu)建指標體系時核心思想的異同點進行區(qū)分和聯(lián)系， 從而確定一個更加客觀、 更具備共性的構(gòu)建理念， 以作為支撐本文構(gòu)建復(fù)合型政府績效評價指標體系的理念邏輯。無論是省、 市還是縣（區(qū)）層面， 多數(shù)政府傾向于按照“投入—過程—產(chǎn)出—效果”的預(yù)算績效理念框架進行指標體系的構(gòu)建， 在《意見》頒布后， 部分省、 市級政府積極響應(yīng)了《意見》提出的要求， 對績效評價指標做出了適當?shù)恼{(diào)整；
區(qū)別是縣（區(qū)）政府所制定的指標相較于省、 市層級政府的指標更加具體， 更注重區(qū)分定性與定量指標、 共性與個性指標（見表1）。據(jù)此， 本文在參考這些地區(qū)建設(shè)績效評價指標時的核心思想及財政部于2013年4月印發(fā)的《預(yù)算績效評價共性指標體系框架》（財預(yù)［2013］53號）中的《項目支出績效評價共性指標體系框架》（簡稱《共性指標體系框架》）的基礎(chǔ)上， 構(gòu)建出符合“投入—過程—產(chǎn)出—效果”這一預(yù)算績效評價框架和《意見》要求的復(fù)合型績效評價指標體系。
（二）我國政府績效評價現(xiàn)存問題
我國政府的績效評價工作雖然取得了較多進展， 但仍存在許多亟待解決的問題， 具體包括以下四個方面。
1.? 缺乏科學(xué)的評價方法。長期以來， 績效評價的方法主要是部門自評及引進外部第三方評價機構(gòu)， 缺乏客觀性及有效性。根據(jù)審計署對預(yù)算績效管理進行各項審計所發(fā)現(xiàn)并記錄的問題內(nèi)容， 績效自評存在許多不規(guī)范的地方， 包括覆蓋程度不充分或自評開展不嚴格；
部分自評未按要求進行、 評價內(nèi)容不完整以及自評結(jié)果不實， 例如私自將定量指標變更為非量化指標并評為滿分， 不詳細列明二級及三級自評指標的得分， 將未全面開工、 執(zhí)行的項目或政策直接自評為滿分以及個別滿意度指標自評較高的項目缺乏評價依據(jù)等（鄭涌和郭靈康，2021）。此外， 雖然第三方績效評價機構(gòu)在績效評價中扮演了中介角色， 其與政府部門之間的關(guān)系仍然是委托代理關(guān)系， 但第三方評估模式在專業(yè)性、 權(quán)威性和獨立發(fā)展空間上仍需完善（徐雙敏，2011）。根據(jù)《意見》相關(guān)要求， 需要基于多維角度、 使用多元數(shù)據(jù)探索符合當前治理需求且具備創(chuàng)新性的績效評價方法， 即需要立足不同的研究視角并運用相關(guān)數(shù)據(jù)分析方法， 從客觀性、 準確性和信息化等方面來提升績效評價的全過程建設(shè)， 并以績效評價的創(chuàng)新敦促國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。隨著《意見》中“全面實施預(yù)算績效管理”這一理念的不斷深入， 政府績效評價工作開始強調(diào)全過程管理以及對結(jié)果的系統(tǒng)性分析， 重視使用統(tǒng)計抽樣的方法匯集證據(jù)并進行分析， 以建立可預(yù)測的因果關(guān)系模型。據(jù)此， 許多實證分析方法逐步被提出和應(yīng)用于績效評價過程， 包括德爾菲法、 成本—效益分析法、 （準）實驗研究設(shè)計法、 多元回歸分析法、 投入產(chǎn)出分析法（高娟，2019）。
2. 缺乏合理的評價指標。《意見》中明確指出， 各級財政部門要建立健全定量和定性相結(jié)合的共性績效指標框架， 而隨著評價方法進一步科學(xué)化、 系統(tǒng)化， 對于定量指標的需求擴大， 對于定性指標的要求也逐漸向具體化、 可評價性、 可比性等更加科學(xué)有效的目標轉(zhuǎn)變。目前， 《部門整體支出績效評價共性指標體系框架》《共性指標框架》以及《財政預(yù)算績效評價共性指標體系框架》的三級指標中， 定量指標與定性指標的比例分別為16∶12、 6∶14和30∶2?？梢钥闯觯?后兩個共性指標體系中的三級指標都存在定性與定量分配不合理的現(xiàn)象， 也未指出定性指標的具體性質(zhì)定位；
并且財政預(yù)算中對于績效評價共性指標的設(shè)計也未與項目支出中的指標有明顯的勾稽關(guān)系， 實際上仍屬于業(yè)財分離。合理的共性指標框架應(yīng)該綜合考慮財政預(yù)算、 部門支出及項目支出之間的聯(lián)系之處， 亦即， 將財政預(yù)算以項目為導(dǎo)向進行分配和評價， 且部門整體支出也與項目進行準確匹配。此外， 實際評價中的定量指標偏少， 而定性指標又難以衡量；
且對于公眾滿意度這一核心指標的評價通常是采用社會調(diào)查的方式， 定量程度稍顯不足且指標也較為有限， 因此應(yīng)探索更科學(xué)、 有效的方式及指標。另外， 公眾滿意度的定性指標應(yīng)該從單位形象、 服務(wù)態(tài)度及質(zhì)量、 政策宣傳情況、 突發(fā)事件的應(yīng)對能力等多個柔性指標進行綜合性考慮和衡量（田五星和王海鳳，2017）。
3. 評價結(jié)果缺乏考核與監(jiān)督?！兑庖姟分嘘P(guān)于建立全過程預(yù)算績效管理鏈條的制度部署中明確指出要完善績效考核結(jié)果反饋與問題整改責任制度， 強化績效考核結(jié)果的運用， 而這一目標實現(xiàn)的前提正是績效評價結(jié)果能夠得到有效的考核和監(jiān)督。一般情況下， 各部門各單位需要在自評之后將自評報告報送至本級財政部門， 以供其對部門、 單位的財政流轉(zhuǎn)情況進行綜合考核和整體評價， 而后各級財政部門在建立重大政策、 項目的評價體系之后逐步開展部門整體績效評價， 在必要時引入第三方評價機構(gòu)。但實際上， 仍存在業(yè)財融合不足的問題， 即本級財政部門和上級監(jiān)管部門未必對下屬各部門各單位的業(yè)務(wù)、 財務(wù)情況有足夠的了解， 也未必具備了解項目實施全過程并能夠?qū)⒅c財務(wù)結(jié)果結(jié)合評價的人才， 綜合績效評價和對評價結(jié)果的考核難以落到實處；
而且目前對于績效評價的考核結(jié)果未嚴格與干部選拔、 晉升等事項進行掛鉤， 也未與相關(guān)的獎勵、 責令整改、 懲罰制度緊密聯(lián)系， 易導(dǎo)致考核結(jié)果流于形式。此外， 目前對績效評價結(jié)果的監(jiān)督方式通常是接受國家審計， 但政府工作較為復(fù)雜， 可能存在績效評價內(nèi)容泛化、 評價指標主觀性強等問題， 使得審計監(jiān)督難以進行具體化的檢查。除了審計監(jiān)督， 公眾監(jiān)督也是一種正在探索和發(fā)展的監(jiān)督方式， 但當下各級政府對于績效信息的公開不足， 尚未搭建合適的平臺或途徑來加強社會公眾的參與和監(jiān)督， 不具備公眾監(jiān)督的現(xiàn)實基礎(chǔ)。完善對績效評價結(jié)果的考核與監(jiān)督并將其與預(yù)算安排、 政策調(diào)整和激勵約束之間的鏈條打通， 有助于實現(xiàn)將安排不妥或使用效果不佳的預(yù)算資金進行削減或取締、 對交叉重疊或零散化的政策（項目）進行調(diào)整或整合、 對沉淀周期過長的資金予以收回等多個治理目標， 更是促進績效評價更好發(fā)展的必要舉措。
4. 績效評價技術(shù)仍不成熟?？冃гu價技術(shù)指的是政府績效評價工作中依托一定的技術(shù)手段或方式， 構(gòu)建科學(xué)、 有效、 合理的績效指標體系， 并依據(jù)這一技術(shù)手段或方式落實績效評價工作。而隨著新時代數(shù)據(jù)技術(shù)的快速發(fā)展和滲透， 對于進行績效評估的相關(guān)技術(shù)也需要隨之更新或變革， 即以數(shù)據(jù)技術(shù)賦能政府績效評價。其中， 有學(xué)者運用信息傳播要素理論對蘭州西固區(qū)案例進行分析， 提出了“雙線”考評機制（同時運用該區(qū)數(shù)字中心反饋的績效評價信息和被評價單位或部門上報的績效評價信息）， 此機制通過借助互聯(lián)網(wǎng)及大數(shù)據(jù)技術(shù)達到了弱化信息不對稱的目的， 增強了績效評價的有效性、 真實性， 同時對政府績效評價引進第三方數(shù)字機構(gòu)提供了理論思想（何陽和高小平，2020）。另外， 將區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于績效評價也是一大創(chuàng)新思想， 區(qū)塊鏈技術(shù)能夠協(xié)助政府解決績效評價中的過度中心化、 高度權(quán)威化、 評估主體單一化、 評估指標泛化、 評估內(nèi)容固化、 評估方法機械化等問題， 但同時也面臨著數(shù)據(jù)技術(shù)所帶來的數(shù)據(jù)丟失、 信息泄密等風(fēng)險；
若想降低應(yīng)用此技術(shù)所帶來的風(fēng)險， 需要努力開發(fā)“私有公用鏈”及“共有私用鏈”來分別對干部績效和政府社會績效進行評價（戴建忠，2021）， 從而推進政府績效評價體系的構(gòu)建。目前， 績效評價的技術(shù)創(chuàng)新及應(yīng)用尚且不足， 無法將全過程的績效管理理念貫穿于具體的技術(shù)平臺中， 即尚無法建立能夠?qū)⑼度搿?過程、 產(chǎn)出、 效果這一全鏈條的資金流轉(zhuǎn)、 審批、 指標勾稽等工作進行串聯(lián)、 數(shù)據(jù)化和可追溯的平臺， 績效評價技術(shù)仍不成熟、 仍未實現(xiàn)突破。
三、 政府績效評價的影響因素分析
如前所述， 部分地方政府在構(gòu)建績效評價指標體系時傾向于按照“投入—過程—產(chǎn)出—效果”的預(yù)算績效管理思路加以展開， 且《共性指標體系框架》中也是按照這一思路進行指標設(shè)計。為使所構(gòu)建的指標體系更具普適性， 本文所設(shè)計的指標體系的一級指標也將是這四個層次， 并向下細分二、 三級指標。
（一）投入角度
投入主要是指對于要開展的項目或政策在事前進行一系列研究， 明確其投入的性質(zhì)、 必要性、 可行性、 預(yù)算資金安排和目標定位等內(nèi)容。這些內(nèi)容以及與其相關(guān)的宏觀環(huán)境、 微觀因素等在后續(xù)進行績效評價時都會產(chǎn)生影響。例如， 為推動疫情后的消費， 部分地方政府采用發(fā)放消費券的方式來拉動消費， 這一政策的最終目標是促進經(jīng)濟復(fù)蘇、 提高經(jīng)濟發(fā)展水平， 因此， 在對該地方政府進行績效評價時， 經(jīng)濟復(fù)蘇與否和經(jīng)濟發(fā)展水平提高與否就是考評的重要內(nèi)容， 顯然會影響績效評價。在發(fā)放消費券之前， 地方政府可以考慮不同地域、 不同人群的消費水平以及該區(qū)域主要的消費方式與消費偏好（在餐飲、 服飾、 電器、 生活用品等方面， 不同區(qū)域的居民更偏向何種消費領(lǐng)域）， 從而發(fā)放面值適當?shù)南M券， 盡量使得消費券的發(fā)放能夠真正刺激消費。例如， 杭州市積極響應(yīng)《關(guān)于促進消費擴容提質(zhì) 加快形成強大國內(nèi)市場的實施意見》的要求， 于2020年3月26日晚間宣布將通過互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)放數(shù)字消費券共計16.8億元（包括政府補貼5億元和商家優(yōu)惠補貼11.8億元）， 并規(guī)定困難群體可以同時申領(lǐng)困難補助與消費券， 截至4月14日16時， 該消費券共拉動了32.5億元的消費。這一舉措發(fā)揮了良好的刺激消費作用， 每1元錢的補貼能夠帶動平均3.5元以上的新增消費（這一舉措過后的消費狀況恢復(fù)常態(tài)， 排除新增消費是由提前消費所致這一因素）， 即邊際消費傾向（MPC）在3.5以上。杭州市以消費券促消費的政策取得了良好成效， 保證了所投入的預(yù)算資金的合理安排與運用， 實現(xiàn)了其政策目標。因此， 可以看出地方政府關(guān)于發(fā)放消費券的預(yù)算資金安排是否科學(xué)、 合理也會影響績效評價。此外， 項目或政策是否有投入的必要、 是否具備可行性等因素也會對績效評價造成影響。
（二）過程角度
過程指的是預(yù)算執(zhí)行過程中的相關(guān)制度控制， 以及對已經(jīng)投入的項目或政策在其執(zhí)行過程中對業(yè)務(wù)和財務(wù)兩大方向保持監(jiān)督、 管理。就制度而言， 由于在不同的政府內(nèi)部情境下， 各方主體所持有的剩余控制權(quán)各有不同， 而權(quán)力配置差異直接影響行動邏輯， 進而內(nèi)化成各具特征的制度運行模式， 因此需要基于不同的制度模式對預(yù)算執(zhí)行的績效進行評價。在業(yè)務(wù)層面， 該項目或政策的管理制度是否健全且具備可執(zhí)行性、 與績效目標的匹配情況、 績效目標的進度及可預(yù)見性的強弱、 對績效運行的監(jiān)控是否符合及時有效和合規(guī)合理以及對重點項目或政策是否進行了特別關(guān)注等都是影響績效評價的相關(guān)因素。
在財務(wù)層面， 所投入的項目或政策的資金撥付與使用情況、 預(yù)算支出與實際支出之間的差距、 預(yù)算資金支出的可追溯性以及預(yù)算資金的預(yù)計結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況都是績效評價的影響因素。此外， 業(yè)財融合程度也是一大影響因素， 在實際的績效執(zhí)行工作中， 存在將業(yè)務(wù)績效與財務(wù)績效分開進行監(jiān)控的現(xiàn)象， 或是負責監(jiān)控預(yù)算績效執(zhí)行的人員并未兼具業(yè)務(wù)與財務(wù)的雙重知識， 業(yè)務(wù)與財務(wù)的脫節(jié)不利于有效的績效監(jiān)管， 因此， 在進行績效評價時， 應(yīng)注重政府是否關(guān)注業(yè)財融合以及關(guān)注程度， 從而促使預(yù)算執(zhí)行的過程監(jiān)管更科學(xué)、 有效， 更具備“聯(lián)系”的思想。
（三）產(chǎn)出角度
產(chǎn)出指的是投入的項目或政策順利完成。但完成不代表完美， 基于“花錢無效必問責”的績效管理思想， 所產(chǎn)出項目（政策）的完成程度、 完成的及時性、 質(zhì)量達標程度以及對成本效益的衡量都是評價政府績效的重要依據(jù)。然而， 由于政府的價值定位是為人民服務(wù)， 其項目或政策是無法明確未來收入的， 若要進行成本效益分析（Cost－Benefit Analysis，CBA）， 就需要實現(xiàn)動態(tài)與靜態(tài)、 定性與定量、 全過程與階段性、 實物量與價值量以及預(yù)測與統(tǒng)計這幾組分析角度的各自結(jié)合， 這幾方面的結(jié)合也是CBA的特點所在。然而， 這也意味著其實施成本非常高且分析技術(shù)難題難以突破， 因此CBA的應(yīng)用一直處于討論之中。基于此， 需要給予CBA一個合理的定位：
CBA最大的價值在于為政府預(yù)算績效管理決策者提供一種更加客觀、 標準的量化方法， 能夠?qū)崿F(xiàn)不同領(lǐng)域、 不同類型政策或項目的橫向和縱向?qū)Ρ取Ｔ谖覈A(yù)算績效評價中， 應(yīng)該分領(lǐng)域、 分層次、 分階段逐步推進CBA的實踐， 實現(xiàn)其從廣義概念向狹義概念的發(fā)展。這種漸進式的改革能夠從“實化”成本指標、 “強化”質(zhì)量指標與公共服務(wù)標準的聯(lián)系以及“硬化”效益指標這三方面來解決當前我國的績效管理問題， 從而更加適應(yīng)我國績效管理漸進式改革的發(fā)展規(guī)律和階段性特征。
（四）效果角度
項目或政策建成后的效果是績效評價工作中最為直接、 占比最大的一大模塊， 常見的效果指標類型包括投入產(chǎn)出比率、 公共服務(wù)質(zhì)量與效果、 對生態(tài)環(huán)境保護或考慮的程度以及民眾滿意情況等。效果指標是比較容易制定和劃分的， 通常分為經(jīng)濟效益、 生態(tài)效益、 社會效益和公眾滿意度等， 這些都會對績效評價產(chǎn)生直接的影響。但需要提及的是， 并不能孤立地看待這些指標， 而應(yīng)動態(tài)式、 比較式地看待， 也就是將這些指標與投入、 過程、 產(chǎn)出的相關(guān)指標進行聯(lián)系， 分析是否符合邏輯；
并將這些指標與同類型或前期項目進行比較， 以體現(xiàn)指標的科學(xué)性和進展程度， 從而更有理有據(jù)地進行政府績效評價。
四、 復(fù)合型政府績效評價指標體系的構(gòu)建
基于上述對政府績效評價現(xiàn)狀、 現(xiàn)存問題及影響因素的分析， 現(xiàn)階段應(yīng)從投入、 過程、 產(chǎn)出、 效果四個層次出發(fā)， 構(gòu)建一個復(fù)合型的績效指標體系， 即依據(jù)全面預(yù)算管理的價值理念， 構(gòu)建一個涵括經(jīng)濟性、 程序性、 效率性、 公眾性和綜合性（對經(jīng)濟、 程序、 效率和公眾的綜合考慮， 對復(fù)雜項目以及顯現(xiàn)周期較長的項目的考慮等）指標的復(fù)合指標體系。相對于當前已有的共性評價指標體系， 復(fù)合型績效評價指標體系結(jié)合了定量指標與定性指標， 對所設(shè)計的各個三級指標進行了性質(zhì)定位（具體是屬于經(jīng)濟性指標、 程序性指標、 效率性指標、 公眾性指標和綜合性指標中的哪一類）；
并且更具備“聯(lián)系”的思想， 強調(diào)不同指標之間的勾稽關(guān)系， 強調(diào)成本效益分析及業(yè)財融合管理， 更加充分地體現(xiàn)全面實施預(yù)算績效管理的國家意志， 在績效評價技術(shù)不斷發(fā)展的當下具備可操作性。
在應(yīng)用上述指標體系進行政府績效評價時， 需從橫向與縱向兩個維度展開：
橫向維度是指將不同的績效指標分別對應(yīng)事前預(yù)算、 事中執(zhí)行、 事后評估、 評估應(yīng)用這幾個不同的工作階段， 嚴格地與項目及過程相融合， 保證指標的有效性， 也使指標能夠更好地“動態(tài)調(diào)整”；
縱向維度是指在對政府部門的公共項目或政策進行績效評價時， 對類似或相近的績效指標進行共性指標摘取， 以對指標的科學(xué)性、 有效性、 客觀性、 合理性等進行比較分析， 從而促進指標體系的完善， 豐富指標庫。復(fù)合指標體系更加注重指標的可衡量性、 績效預(yù)算管理流程鏈的完整性（評價的指標應(yīng)與事前評價、 事中監(jiān)控等階段具有勾稽關(guān)系， 保證可追溯性）， 更具備動態(tài)循環(huán)調(diào)整的建設(shè)理念， 有利于實現(xiàn)績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤。
此外， CAF（Common Assessment Framework）模型可以繼續(xù)辯證地應(yīng)用于項目評價之中， 對于一些較為定性且與民眾關(guān)聯(lián)程度較高（例如節(jié)能減排項目、 醫(yī)療保障項目等）的評價指標， 可以先制定一級指標和二級指標， 再隨機抽取符合條件的項目受益者， 由其填充三級指標， 以豐富對于評估對象的評價標準。同時， 也應(yīng)根據(jù)不同項目的性質(zhì)及價值定位， 對投入、 過程、 產(chǎn)出、 效果四個層次的評價權(quán)重進行合理分配， 保證評之有理且能夠有所反饋， 以實現(xiàn)績效評價工作的良性動態(tài)循環(huán)發(fā)展?；谇拔牡睦碚摲治觯?本文構(gòu)建了一個復(fù)合型政府績效評價指標體系（見表2）。
五、 結(jié)論與展望
我國制度優(yōu)勢包括以公共為基礎(chǔ)、 遵從黨的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)商民主式的民眾參與， 而這些制度優(yōu)勢需要通過嵌入政府績效管理的方式才能實現(xiàn)國家治理效能提升的重大政治目標， 足以看出實行政府績效管理的重要性所在， 作為政府績效管理核心的政府績效評價工作則是其實行的重要抓手和核心環(huán)節(jié)。本文基于績效治理理念的時代背景及《意見》這一政策背景， 分析了績效評價的現(xiàn)狀、 現(xiàn)存問題及影響因素， 并研究了財預(yù)［2013］53號中的《共性指標體系框架》， 進而明確了政府項目支出績效評價的關(guān)鍵環(huán)節(jié)， 即投入、 過程、 產(chǎn)出、 效果四大階段， 據(jù)此構(gòu)建了一個包含經(jīng)濟性指標、 程序性指標、 效率性指標、 公眾性指標和綜合性指標的復(fù)合型政府績效評價指標體系。此指標體系的核心思想及創(chuàng)新點在于：
一是杜絕孤立地看待政府績效評價的相關(guān)指標， 而應(yīng)該匹配“全過程”的績效理念， 將不同階段、 不同層次的指標進行聯(lián)系并合理分配權(quán)重， 以使績效評價指標具備可追溯性、 客觀性和不易篡改性；
二是注重成本效益、 業(yè)財融合的思想， 將政府項目或公共政策的工作進度與資金動向緊密結(jié)合， 保障每一筆公共資金都能夠“有理有據(jù)”。隨著各級政府響應(yīng)國家技術(shù)創(chuàng)新的號召， 積極探索、 搭建績效評價的工作平臺， 復(fù)合型績效評價理念及指標體系有望應(yīng)用于績效評價實踐， 但進一步的更具操作性的指標設(shè)計與落地實施仍是未來的重點研究方向， 筆者也將繼續(xù)圍繞該主題深入探索， 努力為夯實國家治理現(xiàn)代化、 實現(xiàn)國家善治的理論基礎(chǔ)添枝加葉。
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