王啟剛 蔣煒 彭世喆
作者簡介：王啟剛（1996—），男，貴州凱里人，碩士研究生，主要研究方向：電梯維修策略與備件庫存管理、特種設備安全監管；
蔣煒（1968—），男，陜西西安人，教授，博導，主要研究方向：質量管理、大數據與商務智能；
彭世喆（1993—），男，湖南益陽人，主要研究方向：質保管理和預防性維護優化。
文章編號：1005－9679（2023）03－0043－06
摘 要：
電梯是人們生活中不可或缺的交通工具，電梯安全問題備受關注。首先總結分析我國電梯安全監管面臨的困境及其原因，并指出多元共治監管體系研究問題；
然后對比分析上海和香港兩個城市在電梯安全監管方面的工作，提出解決監管問題的對策建議，厘清和細化了各多元主體的責任機制；
最后建立了基于物聯網的多元共治監管體系，物聯網下的多元共治體系明確了監管部門和特種設備檢驗檢測機構的工作責任，強化了電梯使用單位安全管理的主體責任，突出了電梯日常維保單位的維保責任，強調了社會公眾的安全責任。
關鍵詞：
電梯；
安全監管；
多元共治；
物聯網
中圖分類號：
TU 857
文獻標志碼：
A
Abstract：
Elevator is an inseparable means of transportation in people"s life， and the safety of elevator has attracted much attention. Firstly， this paper summarizes and analyzes the difficulties and reasons of elevator safety supervision in China， and then points out the problems in the research of multi co－governance supervision system. Then， through the comparative analysis of elevator safety supervision in Shanghai and Hong Kong， this paper puts forward some countermeasures and suggestions to solve the supervision problems， clarifies and refines the responsibility mechanism of each multi subject. Finally establishes the multi co－governance supervision system based on the Internet of things. The multi co－governance system under the Internet of things clarifies the responsibilities of regulatory departments and special equipment inspection and testing institutions， strengthens the main responsibility of safety management of elevator users， highlights the maintenance responsibility of elevator daily maintenance units， and emphasizes the safety responsibility of the public.
Key words：
elevator; safety supervision; multiple co－governance; Internet
要真正保證電梯安全運行，需要分析電梯安全管理中各主體之間存在的責任關系。2018年2月，國務院辦公廳在《關于加強電梯質量安全工作的意見》中指出在監管體系方面，堅持多元共治，發揮電梯質量安全各相關方作用，形成相關主體責任落實、政府統一領導、監管部門依法履職、檢驗機構技術支撐、企業誠信自律、社會參與監督的多元共治新格局。物聯網技術可以將電梯所涉及的各方人員，包括用戶方（乘客、物業公司），服務方（維保單位、維保人員），監管方（質檢、市場監管局）整合起來，有利于明確各自職責，完善規章制度，達到加強政府部門對電梯安全監管的目的。本文從行業發展狀況、法規與監管體系、安全總體形勢等方面出發，對比分析上海和香港兩個城市在電梯質量安全監管方面的工作，分析各種措施的優劣，總結了多元共治各方的責任，構建了物聯網下的多元共治體系，為政府監管電梯質量安全提供建議。
1 文獻綜述
一直以來電梯安全管理問題受到了國內外學者很大的關注，本文將從電梯安全監管體系改革和新技術創新監管兩方面進行闡述。
在監管體系方面，國務院發展研究中心中國發展觀察研究課題組提出我國的特種設備監管模式必須由傳統監管模式轉向現代監管模式，采用政府宏觀監管和企業自主管理相結合形式，充分利用互聯網技術實現動態監管。李趙、邱郡和皺海云選取了具有代表性的國家和地區（中國、歐盟、美國、日本、韓國、新加坡，以及中國香港特別行政區和上海市），從電梯行業發展狀況、法規和監管體系、安全總體形勢等方面進行了對比分析，指出我國需要進一步加強電梯安全精細化管理。羅連發和張凱基于廣東電梯安全監管改革指出了使用管理者首負責任的監管模式，政府要從市場領域退出，引入社會機制，實現政府、市場與社會的“共同治理”。宋玉、梁曉和薛季愛對于近五年內上海市電梯安全狀況進行分析，指出需要繼續提高政府監管水平和多元共治水平。除了加強政府監管，同時也應該發揮市場力量。Barkand指出引入保險等新機制對于解決電梯安全監管問題有積極的意義。Kilgore和Brett認為社會第三方機構加入電梯安全管理有助于解決電梯安全監管問題。竇永磊等結合我國的電梯法規標準及傳統監管模式中存在的不足，提出“互聯網+服務”“保險+服務”等創新監管模式。
在技術創新方面，要充分發揮技術支撐，不斷加強電梯安全信息化建設。蔡成偉和黃沛認為可以利用物聯網等新技術，建立電梯公共服務網絡和安全評估系統，將電梯信息透明展示給公眾，提高電梯安全管理水平。賴躍陽從電梯檢驗一次合格率、老舊電梯安全評估、電梯維保監督抽查、電梯應急處置、電梯故障困人及投訴、電梯安裝修理單位等級評定等方面建立了廈門市電梯安全運行動態數據庫，并在此基礎上研究了電梯大數據安全監管問題。葉文一比較分析了內地、香港電梯安全管理機制和模式，研究分析廈門市電梯監管存在的問題及原因，提出了創新電梯安全管理機制和推廣應用先進科技手段等建議。Liang等提出一種基于區塊鏈技術的新安全監管體系架構，并應用于我國特種設備安全監管。金啟華介紹了上海電梯故障應急三級網絡、智慧電梯平臺建設情況等，指出下一步工作要繼續推動基于物聯網的電梯安全監管新模式。
多元共治的監管思想已在國家政策和現有文獻中體現，但是大多缺乏具體的實施方案。另外，沒有在物聯網背景下基于多元共治視角的電梯安全監管研究。本文的主要貢獻在于厘清和細化各多元主體的責任機制，明確落實電梯安全監管要求，運用物聯網新技術支撐電梯安全監管創新，進一步加強電梯質量安全工作。
2 上海和香港對比與分析
為找出與發達地區的差距，完善我國電梯法規標準體系，提升電梯安全管理水平，本文對比分析上海和香港兩個城市在電梯質量安全監管方面所做的工作，借鑒香港經驗，結合上海實際，考慮物聯網平臺上的種種可能性，對現有法律法規進行補充，進一步加強電梯質量安全工作。
2.1 對比分析
中國上海作為電梯擁有量全球第一的城市，截至 2018 年底，上海市電梯保有量已達到26.8 萬臺，同比 2017 年增長 1.4 萬臺，平均每臺電梯服務的人數（PI 指數）約為 90。據統計，目前中國香港特別行政區電梯保有量已達7.97萬臺，PI指數約為101。在香港，電梯安全管理工作由中國香港特區政府機電工程署負責，目前在電梯方面主要施行的法律法規有2012年頒布的《升降機及自動梯條例》（第618章），及《條例》下兩條附屬規例《升降機及自動梯（一般）規例》（第618章A）與《升降機及自動梯（費用）規例》（第618章B）。香港地區對于電梯的管理可以追溯到1960年第44號文件，香港從1960年開始專門對電梯的安全監管立法，歷經27次修訂而不斷完善。
香港機電工程署為電梯新發布的《條例》及其《附屬規例》全方位涵蓋到電梯各方，除了政府、維保單位、注冊工程師及工程人員，電梯的擁有人（大廈業主）和其他對電梯有控制權和管理權的人（如物業公司）要充當重要角色，加強各方對于電梯安全的共同關注，符合“共同責任”原則，實現對于電梯的多元共治。如表1所示，可以看到香港遵循著多元共治的理念，《條例》全方位覆蓋到電梯各責任方，細化到各條實施標準和人員，并且每條細化要求都有對應的責罰標準，針對性強。上海市的《實施方案》與《上海市電梯安全管理辦法》也落實了各個責任人和責任單位，規定了相應的處罰標準。
在事故報警和救援方面，上海比香港有著更多的事故報警途徑和更有效的救援力量，有利于事故的快速響應和科學解決。但香港在事故追責上明確規定了各方責任，有更詳細的報告機制。而上海計劃利用電梯質量安全追溯信息平臺定位事故責任，但有待完善責任分配方式，詳見表2。
電梯的維保工作對電梯安全使用具有重大意義，在維保方面的對比如表3所示。香港嚴格要求控制注冊承辦商（維保企業）準入，綜合考慮后給予注冊資格，保證了參與電梯工程的維保企業質量。規定電梯擁有者（使用單位）將電梯委托給維保公司進行維護保養，利用維保公司與使用單位之間的制約關系，確保電梯設備保持安全狀態。最后，利用受雇于維保單位的注冊工程師的個人專業資格管理來制約維保企業，使其依法進行維修保養，確保電梯處于安全狀態。香港按照注冊承辦商評級打分規則，每三個月在網頁公布被記分或收到警告信的承建商名單。上海每年度會對每個維保公司所負責的電梯進行打分，從而得到該公司的整體評分，并給出整改意見，之后也會公示服務評分低的公司。維保人員的管理一直是電梯行業的一個難點，香港的維保市場上，維保人員的收入非常高，而在內地則截然不同。除人均收入的影響，上海的維保價格僅是香港的五分之一左右。一些第三方維保小公司，為了獲得低價優勢，由于無法通過服務進行盈利，轉而通過零部件的銷售來獲得利潤。同時，零部件的更換也沒有嚴格的標準，其質量未知。
香港會通過抽查和突擊檢查，檢視電梯工程是否符合法例的要求，對注冊工程師、日常維保人員和維保單位的表現進行評估。上海則是通過定期檢查監督各主體的責任履行情況。
2.2 對比結論
對比香港與上海電梯安全管理情況，可以看到兩者的監管體系都比較完善，但是細節有所區別，主要形成以下四個方面結論，對全國電梯行業發展和電梯安全監管可以起到借鑒作用。
（1） 香港法律法規中各主體責任具體精細化，罰則分明。
《條例》專門針對電梯安全管理，并且配套《一般規例》這種實務守則，嚴格規定了如維保單位如何儲備工作日志、如何進行維修保養、使用單位該如何進行巡視、維修工程師應攜帶證書、安全驗證時限、對維保企業如何進行評級等。每項安全措施都落實到具體人，不論是電梯使用方的擁有人、管理者和乘客，還是服務方的注冊承辦商、注冊工程師和注冊工程人員，都受法律的約束而對安全承擔責任，每個安全環節都有章可循、有法可依。上海相關具體操作的指導方案不夠詳細，上海的監管條例雖然也規定了各方責任和處罰規定，但是沒有細化到每個操作步驟，只是概括地說明了各方主要責任。這樣在界定責任和進行精細化管理時，沒有參考依據和統一標準，關于使用單位管理的規范則只針對所有特種設備，并沒有將電梯單列出來。
（2） 香港質量安全信息透明。
公眾知情渠道透明，是香港電梯管理的鮮明特色。香港電梯的管理是固定格式的表格化管理，所有安全管理環節上，諸如各種申報項、批核項、事故報告和安全檢驗證書等均采用預先設計的固定格式表格填寫，且可通過機電工程署的網絡平臺呈交，既方便責任人履行安全責職，也有利于署方的全方位監察。上海并未見到所謂的維保工作信息、維保公司評級、維保人員評級和維保參考價格等對有公眾有用的信息，信息公開不夠透明。在香港如有任何關于電梯的事故發生，該電梯的負責人須在知悉該事故的24小時內，以書面形式報告香港機電工程署。重大電梯事故還會有技術調查報告和事故調查報告在網上進行公布，接受公眾查閱監督。香港的電梯事故報告制度，值得學習、研究、借鑒，從而進一步優化完善電梯等特種設備事故報告和調查規定，建立適合國情的電梯事故報告調查處理與應急處置體系。
每臺6500元/月最低價格200元或者250元，增加一層10元
維保標準每月、半年、每年半月、季度、半年度與年度
巡查機制安排抽樣、突擊檢查月度、季度、半年度及年度檢查，常規形式化
資料來源：根據參考文獻［14－19］整理而成
（3） 香港從業人員專業素質要求高。
香港對電梯工程師和工程人員實施注冊及注冊續期制，相關注冊條件要求很高。香港的注冊工程師和注冊工程人員在電梯安全中起到非常重要的作用，注冊工程師相當于電梯能否安全運行的技術把關人員，所有的電梯必須在注冊工程師簽署的檢驗安全證書有效期內運行才是合法的。注冊工程師雖然受聘于注冊承辦商，但必須以個人身份承擔法律責任。工程人員必須經過比較全面的培訓和實習，具備至少4年的工作經驗才能申請注冊，注冊有效期通常為5年。上海對電梯相關人員實施資格許可，包括電梯作業人員（機械安裝維修、電氣安裝、電氣維修、電梯司機）和電梯安全管理人員，但現在有著持證人員數量不足的情況，并且人員管理亂象叢生，如專業人員與維保公司“一對多”和維保公司跨省申報等情況。
（4） 上海電梯安全監管難度大。
在香港，電梯負責人是法律責任的主體，電梯的日常運行、維修保養和檢驗等工作，負責人都會認真對待。另外，注冊工程師雖受聘于注冊承辦商，但實際上相當于監察當局零成本地向維保企業派駐的安全監督員，工作由監察當局隨時監察。更重要的是，他們必須以個人身份承擔法律責任，所以注冊工程師所做的安全檢驗工作原則上是對監察當局負責的。這種明確的責任劃分有利于電梯安全追責和監管體系構建。而上海質檢單位需要監督電梯安全工作的方方面面，這無疑給電梯安全監管帶來了挑戰。此外，上海特種設備監察工作人員人均任務繁重，監察、檢驗力量不足的矛盾日益突顯。監管手段也較為傳統，當前主要通過查看文件記錄、現場抽查、目測等傳統方式進行監管。維保企業和使用單位存在不如實主動報告特種設備安全的情況，導致監管部門掌握情況不全，監察工作較為被動。
3 對策建議
本文通過對比香港和上海在電梯安全監管方面的實踐，得出物聯網下多元共治的電梯安全監管體系：在政府監管下，使用單位、維保單位、作業人員和其他公眾積極參與電梯質量安全建設，落實各自應承擔的責任。物聯網下的多元共治電梯安全監管體系各多元主體責任機制如圖1所示。
法律法規是整個多元共治監管體系的頂層設計，所有參與主體都是在法律法規下履行各自的職責。政府監管部門是電梯質量安全的監督者，堅持“安全第一、預防為主、節能環保、綜合治理”原則，推進電梯安全監管體系和治理能力現代化。各地的市場監督管理局是電梯安全監管政策的執行主體，負責落實各轄區內具體的監管工作。
一是使用方（乘客、使用單位）。目前對乘梯人員行為，相關法律法規有一些相應的規定，但對其違法行為缺少相應的懲罰措施。建議規定電梯乘客危險行為的法律責任，規范乘客行為，提高其電梯安全使用意識。物業公司作為電梯的直接使用單位，對電梯的安全運行應該具有第一主體責任，有監督維保企業對電梯維修保養的工作責任，要求維保人員真實上傳維保記錄，進行電梯日常安全管理的檢查巡查以及管理費用明細等電子化信息上報。對電梯投訴率高、故障率高、一次檢驗合格率低的物業管理單位、小區樓盤進行曝光，促使物業選購質量較好的電梯，委托服務好的維保單位，加強對維保過程的監督，加強日常巡查，及時排查事故隱患。
物聯網平臺可以讓市民知情渠道透明，加強宣傳并引導公眾參與監督，引導業主廣泛參與電梯安全監督管理。物業公司受業主聘請對小區進行管理，電梯維保單位由物業公司聘請負責電梯維保。業主應主動履行電梯安全管理義務，按時繳納電梯安全管理費用和維修費用，保障電梯安全運行。業主也有監督物業公司履行電梯安全管理職責，督促物業公司加強電梯安全管理，發現電梯運行異常，及時向物業公司反映，督促其排查隱患，向有關部門舉報電梯安全違法行為，把電梯安全事故隱患消除在萌芽狀態。
二是服務方（維保公司、維保人員）。電梯安全有著“三分靠制造，七分靠維保”的說法，電梯日常維保工作對電梯的安全運行起到非常重要的作用，維保企業是電梯安全的第二主體責任。維保公司不得利用低價手段惡意競爭，應當加強公司人員培養，嚴格按照監管部門要求規范進行電梯維保工作。采用電梯遠程監測系統可以彌補定期維保的不足，通過大數據分析，維保公司能夠對電梯故障進行預判，并有針對性地開展維護或者提前進行配件更換，實現“按需維護”，通過主動干預把可能發生的事故消除在未然。但是，企業需要通過自身來解決部分電梯聯網的工作，而政府在數據標準化制定和對接工作方面起到領導和主導的責任，這是電梯安全平臺建設的重要部分，也是政府監督工作科學化、智慧化的基礎。
電梯物聯網平臺在一定程度上能夠改變之前數據層層匯總的監管模式。電梯運行數據與監控數據融合，使監管部門直接了解轄區內電梯當前運行狀態、故障率、困人救援、維保質量等的總體情況，掌握第一手資料。另一方面，由于行業低價競爭、維保企業內部管理松懈或者維保技術能力不足等原因，日常維保的實際到位率尚有差距，有些維保人員僅是形式上的應付，維保效果還不能令人滿意。而運用物聯網技術，可以通過電梯內置信息采集裝置，讀取電梯控制系統中不可更改的原始維保操作記錄，即可判定某次維保是否按技術規范要求進行，是否按時進行。另外，通過平臺的維保公司和維保人員信息系統，政府可以健全維保企業準入和評價體系以及從業人員考評體系，彌補維保監管漏洞，提高信息公示能力。
三是監管方（質檢單位、市場監管局）。繼續完善電梯安全責任體系，進一步切實落實電梯安全管理責任，做到責罰分明，防止發生事故后，相關責任主體，尤其是電梯使用單位和電梯維保單位推卸責任。要建立實際使用單位承擔首要責任，各安全主體根據職責承擔相應責任的責任體系。在發生電梯事故后，電梯實際使用管理單位應承擔第一賠付責任，然后再根據實際情況對造成事故的制造、安裝、維保單位和使用者等其他安全主體追索相關損失。除此之外，完善電梯使用者個人的安全責任。
政府監督將建立在企業誠信檔案的基礎上。監管應給予誠信高的企業靈活的方案，相對寬松的監管，而給予誠信低的企業頻次高的監督整改，保證有限的資源能最大化使用。建立合理的電梯維保市場競爭體制，調控維保價格。現在維保市場存在低價競爭的現象，電梯維保質量難以保證。建立電梯維護保養單位的質量信譽考核和失信企業懲戒制度，向社會定期公布企業不良行為記錄。取締一批資源條件嚴重缺失的電梯維保單位，規范電梯維保市場秩序。引導使用單位選擇優質維保單位，形成優勝劣汰的市場環境，從而形成由大量第三方維保公司負責逐步走向以廠商專業化維保為主的維保趨勢。
4 結語
要加強特種設備的安全管理，除了加大監管整治力度，還需從技術手段、監管方式和體系等方面進行創新。本文首先總結分析我國電梯安全監管面臨的困境及其原因，然后對比分析上海和香港兩個城市在電梯安全監管方面的工作，厘清和細化了各多元主體的責任機制，最后建立了基于物聯網的多元共治監管體系，在相關方的責任劃分上更為明晰。如圖2所示，物聯網下的多元共治體系明確了監管部門和特種設備檢驗檢測機構的工作責任，強化了電梯使用單位安全管理的主體責任，突出了電梯日常維保單位的維保責任，強調了社會公眾的安全責任。多元共治體系的思想不僅可用于電梯領域，也可供其他特種設備借鑒。
本文雖然對電梯安全監管的多元共治體系進行了探索和補充，但是相比國外及香港豐富的理論和實踐成果，內地在電梯質量安全的政府監管模式和技術平臺建設上還需要進一步深入研究。比如如何構建物聯網下的預警監測系統，如何制定物聯網數據的分析標準，如何劃分物聯網數據所有權，如何選用物聯網監管維保單位，以及如何整合各電梯企業的物聯網數據等。另外，如何將第三方機構（如保險公司）納入多元共治體系也是未來值得研究的問題。
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