劉計劃（中國人民大學法學院教授）
2022年10月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合發布《關于進一步深化刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的意見》（以下簡稱《意見》）。這是在2017年10月最高人民法院、司法部印發《關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》開展刑事案件審判階段律師辯護全覆蓋試點工作基礎上，把律師辯護全覆蓋推進至審查起訴階段的新發展，為下一步延伸至偵查階段從而實現律師辯護全流程覆蓋邁出了重要一步。《意見》提出了貫徹落實《刑事訴訟法》保障辯護權的精神、積極實施《法律援助法》，進而推進法律援助及辯護制度發展的諸多舉措，具有極為重要的實踐意義。其內容主要包括“鞏固審判階段刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作成效”“開展審查起訴階段律師辯護全覆蓋試點工作”“實質發揮值班律師法律幫助作用”等。此外，《意見》還提出了“健全完善銜接配合機制”“加強組織領導”兩方面的保障機制。2022年11月18日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合召開深化刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作推進會，總結交流試點工作成效，分析存在的問題，研究部署深化刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作特別是審查起訴階段試點工作，為《意見》的貫徹落實做了組織動員。
關于實現審判階段刑事案件律師辯護全覆蓋，《意見》提出了兩方面的要求。
第一，要抓緊實現縣域工作全覆蓋。在《意見》發布時，仍有尚未實現審判階段律師辯護全覆蓋的省、自治區，《意見》要求相關司法廳要克服律師資源、經費保障等方面的困難，加快工作進度，盡快實現縣級行政區域試點工作全覆蓋，2022年年底前基本實現審判階段律師辯護全覆蓋。對此，最高人民法院、司法部應當聯合督導、檢查，并且形成全國法院審判階段刑事案件律師辯護全覆蓋的報告。
第二，要從有形覆蓋轉向有效覆蓋。《意見》要求各地及時總結審判階段律師辯護全覆蓋試點工作，針對工作中的薄弱環節，加強重要業務數據統計分析，提煉好經驗好做法，不斷提高審判階段律師辯護全覆蓋試點工作質效。對此，最高人民法院、司法部也應當匯總審判階段律師辯護全覆蓋全國試點的情況，并向社會公布。一則，最高人民法院、司法部制定了《關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》，應當掌握貫徹落實情況，為以后研究部署有效覆蓋做準備。二則，有必要向社會公開，以利于學術研究與社會參與。
（一）《意見》對開展審查起訴階段律師辯護全覆蓋試點作了部署
第一，明確工作程序。《意見》第8條規定，人民檢察院審查起訴，對于犯罪嫌疑人具有《意見》第7條規定情形的，當告知其如果不委托辯護人，將通知法律援助機構指派律師為其提供辯護。犯罪嫌疑人決定不自行委托辯護人的，人民檢察院應當記錄在案并將通知辯護公函送交法律援助機構。通知辯護公函應當載明犯罪嫌疑人的姓名、涉嫌的罪名、羈押場所或者住所、通知辯護的理由、檢察人員姓名和聯系方式等。法律援助機構應當自收到通知辯護公函之日起3日內，確定承辦律師并將辯護律師姓名、所屬單位及聯系方式函告人民檢察院。上述工作程序明確可行，便于犯罪嫌疑人及時獲得法律援助律師的辯護。
第二，切實保障律師辯護權。《意見》第10條規定，人民檢察院應當依法保障辯護律師會見、閱卷等訴訟權利，為辯護律師履行職責提供便利。人民檢察院作出退回補充偵查、延長審查起訴期限、提起公訴、不起訴等重大程序性決定的，應當依法及時告知辯護律師，及時向辯護律師公開案件的流程信息。《意見》第11條規定及時安排閱卷。辯護律師提出閱卷要求的，人民檢察院應當及時安排閱卷，因工作等原因無法及時安排的，應當向辯護律師說明，并自即日起3個工作日內安排閱卷，不得限制辯護律師合理的閱卷次數和時間。有條件的地方可以設立閱卷預約平臺，推行電子化閱卷，允許下載、刻錄案卷材料。以上要求符合《刑事訴訟法》的規定，是必要的、明確的。為了實現辯護律師的上述權利，應當健全投訴機制，以確保辯護律師能夠獲得有效救濟。
第三，明確與法律幫助的銜接。《意見》第12條規定，犯罪嫌疑人沒有委托辯護人的，也不屬于《意見》第7條規定由法律援助機構指派律師提供辯護情形的，人民檢察院應當及時通知法律援助機構安排值班律師提供法律幫助。由此，實現了審查起訴階段律師辯護的有限覆蓋與值班律師幫助的有效銜接。
第四，明確拒絕辯護的處理。《意見》第13條規定，屬于應當通知辯護情形，犯罪嫌疑人拒絕法律援助機構指派的律師為其辯護的，人民檢察院應當查明原因。理由正當的，應當準許，但犯罪嫌疑人必須另行委托辯護人；
犯罪嫌疑人未另行委托辯護人的，應當書面通知法律援助機構另行指派律師為其提供辯護。犯罪嫌疑人拒絕法律援助機構指派的律師為其辯護，堅持自己行使辯護權，人民檢察院準許的，法律援助機構應當作出終止法律援助的決定；
對于有正當理由要求更換律師的，法律援助機構應當另行指派律師為其提供辯護。需要說明的是，應當堅持委托辯護優先，即犯罪嫌疑人自行委托辯護人的，嚴禁不允許委托辯護人而指定法律援助律師。
（二）關于改進審查起訴階段律師辯護全覆蓋試點工作的意見
第一，關于通知辯護的范圍。《意見》第7條規定，犯罪嫌疑人沒有委托辯護人，且具有可能判處3年以上有期徒刑、本人或其共同犯罪嫌疑人拒不認罪、案情重大復雜、可能造成重大社會影響情形之一的，人民檢察院應當通知法律援助機構指派律師為其提供辯護。可見，應當通知辯護的案件范圍有四類。其中，第一類即“可能判處3年以上有期徒刑”，相較于《刑事訴訟法》與《法律援助法》規定的“可能被判處無期徒刑、死刑”的案件范圍，進行了擴展，這是應當予以積極評價的。不過該表述具有一定的主觀性，如被告人被判處3年以上有期徒刑，但是在審查起訴階段沒有為其指派法律援助律師，也難以認定審查起訴程序及一審審判程序無效。尤其需要指出的是，目前，判處不滿3年有期徒刑及以下刑罰的案件和作出不起訴的案件為審查起訴案件的90%左右。由于不少被判處3年以上有期徒刑的被告人在審查起訴階段已委托辯護人，因此，僅有10%以下的案件符合這一情形。另外三類案件的比例也不高。為真正實現審查起訴階段律師辯護“全覆蓋”，應當擴大適用范圍，如可能判處有期徒刑以上刑罰的案件，或者所有審查起訴的案件。
第二，關于試點模式問題。《意見》確立的審查起訴階段律師辯護全覆蓋工作屬于試點模式。《意見》第6條要求確定試點區域，即各司法廳（局）商檢察機關于2022年11月底前確定2至3個地市（直轄市的區縣）開展審查起訴階段律師辯護全覆蓋試點。筆者認為，審查起訴階段律師辯護全覆蓋并無試點的必要，而應當直接在全國推行。
《意見》注重發揮值班律師的法律幫助作用，特別是偵查階段值班律師的法律幫助作用。
第一，提出完善值班律師派駐的問題。《意見》第14條規定，人民法院、人民檢察院、公安機關應當為法律援助工作站提供必要的辦公場所和設施。值班律師可以采用現場值班、電話值班、網絡值班等多種形式。
第二，要求落實權利告知。《意見》第15條規定，人民法院、人民檢察院、公安機關應當在偵查、審查起訴、審判各階段分別告知沒有辯護人的犯罪嫌疑人、被告人有權約見值班律師獲得法律幫助，并為犯罪嫌疑人、被告人約見值班律師提供便利。這也是人民法院、人民檢察院、公安機關的義務。
第三，要求及時通知值班律師。《意見》第16條規定，犯罪嫌疑人、被告人申請約見值班律師的，人民法院、人民檢察院、公安機關可以直接送達現場派駐的值班律師或即時通知電話、網絡值班律師。不能直接安排或即時通知的，應當在24小時內將法律幫助通知書送達法律援助機構。法律援助機構應當在收到法律幫助通知書之日起兩個工作日內確定值班律師，并將值班律師姓名、單位、聯系方式告知辦案機關。除通知值班律師到羈押場所提供法律幫助的情形外，人民檢察院、人民法院可以商法律援助機構簡化通知方式和通知手續。辦案機關應當為值班律師與犯罪嫌疑人、被告人會見提供便利。
第四，提出切實保障值班律師權利。《意見》第17條規定，其一，犯罪嫌疑人、被告人沒有辯護人的，人民法院、人民檢察院、公安機關應當在偵查、審查逮捕、審查起訴和審判階段分別聽取值班律師意見，充分發揮值班律師在各個訴訟階段的法律幫助作用。特別需要指出的是，這里明確公安機關應當在偵查階段聽取值班律師意見，極具價值。其二，人民法院、人民檢察院、公安機關應當依法保障值班律師會見等訴訟權利。值班律師會見犯罪嫌疑人、被告人時不被監聽。其三，案件移送審查起訴后，值班律師可以查閱案卷材料，了解案情，人民檢察院、人民法院應當及時安排，并提供便利。已經實現卷宗電子化的地方，人民檢察院、人民法院可以安排在線閱卷。
第五，明確值班律師依法履行的職責。《意見》第18條規定，值班律師提供法律幫助應當充分了解案情，對于案情較為復雜的案件，應當在查閱案卷材料并向犯罪嫌疑人、被告人充分釋明相關訴訟權利和程序規定后對案件處理提出意見。犯罪嫌疑人、被告人自愿認罪認罰的，值班律師應當結合案情向犯罪嫌疑人、被告人釋明認罪認罰的性質和法律規定，對人民檢察院指控的罪名、量刑建議、訴訟程序適用等提出意見，在犯罪嫌疑人簽署具結書時在場。
第六，明確值班律師的控告申訴機制。《意見》第19條規定，值班律師在提供法律幫助過程中，認為人民法院、人民檢察院、公安機關及其工作人員明顯違反法律規定，阻礙其依法提供法律幫助，侵犯律師執業權利的，有權向同級或者上一級人民檢察院申訴或者控告。人民檢察院對申訴或者控告應當及時審查，情況屬實的，通知有關機關予以糾正。這里參照了《刑事訴訟法》第49條對于辯護人權利保障的規定。
推進刑事案件律師辯護全覆蓋，并非只是司法行政機關的工作，需要人民法院、人民檢察院、公安機關予以支持、配合，《意見》對此也提出了要求。
第一，健全協調會商機制。刑事案件律師辯護全覆蓋，需要人民法院、人民檢察院、公安機關的支持。為此，《意見》明確，人民法院、人民檢察院、公安機關、司法行政機關要進行協同配合，建立健全聯席會議、定期會商通報等協調機制，明確刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作聯絡員，及時溝通工作進展情況，協調解決工作中的困難問題。為了使上述機制得以實施，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部應當指導省、市、縣級人民法院、人民檢察院、公安機關建立上述機制。
第二，提高銜接效率。《意見》明確，要加強信息化建設，推動實現律師辯護全覆蓋試點工作通知、指派等各項流程電子化。上述信息化建設應當規范化。
第三，強化律師權利保障。《意見》特別強調，人民法院、人民檢察院、公安機關、司法行政機關要切實保障辯護律師、值班律師各項權利，不得阻礙或變相阻礙辯護律師、值班律師依法行使訴訟權利。為此，必須貫徹《刑事訴訟法》第49條關于“辯護人認為公安機關、人民檢察院、人民法院及其工作人員阻礙其依法行使訴訟權利的，有權向同級或者上一級人民檢察院申訴或者控告”“人民檢察院對申訴或者控告應當及時進行審查，情況屬實的，通知有關機關予以糾正”的規定。檢察機關應當真正履行權利救濟職責，維護辯護律師、值班律師的各項合法權利。
推進刑事案件律師辯護全覆蓋，需要充足的律師資源及經費保障，而有些地方存在律師資源不均、經費保障不足、工作銜接不暢等問題。針對這些問題，《意見》也作出了部署。
第一，提出了解決律師資源不足的具體措施。（1）建立健全法律服務資源跨區域流動機制，鼓勵律師事務所、律師到律師資源嚴重不足的地區服務。（2）建立完善律師資源動態調配機制，對于律師資源不平衡問題，以省級或者地市司法行政機關為主統籌調配，采取對口支援等方式。（3）引導法律援助機構具有律師資格或者法律職業資格的工作人員、具有律師執業證書的法律援助志愿者參與刑事法律援助工作。（4）加強法律援助志愿服務工作，深入開展“1+1”中國法律援助志愿者行動、“援藏律師服務團”等法律援助項目，選派法律援助志愿律師到沒有律師和律師資源嚴重不足的地區服務。以上這些措施需要實現制度化、常態化，而最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部應當發揮統領作用，可以聯合制定規則。
第二，著力解決經費保障問題。為了解決經費保障問題，《意見》提出了以下具體措施：（1）人民法院、人民檢察院、公安機關應當配合司法行政機關加強與財政部門溝通，推動政府落實《法律援助法》有關法律援助業務經費保障相關規定，保障法律援助辦案經費。（2）加大中央補助地方法律援助辦案專款總量，發揮中央補助專款作用。對于后者，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部應當與財政部共同會商解決。
第三，關于指導監督機制。《意見》提出的具體措施包括：（1）司法行政機關律師工作部門應當統籌調配律師資源，組織律師積極履行法律援助義務。（2）法律援助管理部門要做好保障工作，協調有關部門落實工作經費，建立完善法律援助工作異地協作機制，加強對法律援助質量的指導監督。（3）律師協會要配合法律援助管理部門，做好律師參與法律援助業務培訓等工作。（4）法律援助機構要做好受理、審查、指派律師工作，綜合運用案卷檢查、征詢司法機關意見等措施，督促法律援助人員提升服務質量。以上對司法行政機關律師工作部門、法律援助管理部門、律師協會與法律援助機構分別提出了工作要求，有利于明確職責，保障法律援助的有效實施。
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