摘要：大學(xué)章程制定試點(diǎn)工作啟動(dòng)至今，我國(guó)已有六所高校的章程獲得教育部核準(zhǔn)。通過(guò)分析六所大學(xué)章程的具體內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)我國(guó)大學(xué)章程的制定依然面臨著章程法律效力得不到保障、章程內(nèi)容具有趨同性、內(nèi)部管理沿襲原有體制、高校辦學(xué)自主權(quán)在章程中得不到彰顯、對(duì)章程內(nèi)容的落實(shí)缺乏有效監(jiān)督等困境。走出這些困境的出路是，應(yīng)該以立法的形式核準(zhǔn)大學(xué)章程，提升大學(xué)章程的法律效力；加快取消高校行政級(jí)別的步伐，進(jìn)一步理順政府與高校的關(guān)系；推動(dòng)大學(xué)共同治理，促進(jìn)章程監(jiān)督機(jī)制的建立。
關(guān)鍵詞：大學(xué)章程；制定；困境；出路
中圖分類(lèi)號(hào)：G647.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672—0059（2014）01—0056—05
一、問(wèn)題的提出
2013年11月28日，中國(guó)人民大學(xué)、東南大學(xué)、東華大學(xué)、上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)、華中師范大學(xué)、武漢理工大學(xué)等6所高校拿到了教育部頒發(fā)的高等學(xué)校章程核準(zhǔn)書(shū)。這6所大學(xué)的章程成為《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》頒布以來(lái)核準(zhǔn)的第一批高校章程，標(biāo)志著我國(guó)高校章程建設(shè)“取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”。有評(píng)論認(rèn)為，首批大學(xué)章程普遍確立了“政校分開(kāi)”的高校管理模式，是各校章程中普遍的精髓所在，也是社會(huì)呼吁已久的“去行政化”的體現(xiàn)。教育部政策法規(guī)司司長(zhǎng)孫宵兵表示，“六所高校章程被依法核準(zhǔn)后，對(duì)學(xué)校和學(xué)校主管部門(mén)以及有關(guān)方面都具有相應(yīng)的法律效力。遵照章程、按照章程辦事，要成為今后教育行政部門(mén)、高校和社會(huì)各方共同的觀念和行為準(zhǔn)則。違反章程就是有法不依。”但是，新核準(zhǔn)的6部章程是否能真正成為約束政府和大學(xué)行為的“憲章”，仍然是一個(gè)需要謹(jǐn)慎對(duì)待的問(wèn)題。本文從這6所高校章程的具體內(nèi)容出發(fā)，分析當(dāng)前我國(guó)大學(xué)章程制定面臨的難題，并試圖探索推進(jìn)我國(guó)大學(xué)章程建設(shè)的具體路徑。
二、大學(xué)章程制定面臨的困境
（一）大學(xué)章程的法律效力得不到有效保障
大學(xué)章程的法律效力源自于中世紀(jì)由教會(huì)或封建王權(quán)所頒發(fā)的特許狀，使大學(xué)在成立之初就取得了獨(dú)立的法人地位。例如，英國(guó)的牛津、劍橋由教皇頒發(fā)特許狀而成立，美國(guó)的哈佛學(xué)院則由其所在地馬薩諸塞州議會(huì)頒發(fā)特許狀而成立。對(duì)于西方許多古老的大學(xué)而言，章程的制定建立在國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)“特許”的基礎(chǔ)上，獲得辦學(xué)自主權(quán)的重要特征就是擁有了自己的章程，從而賦予了大學(xué)章程毋庸置疑的法律效力。在我國(guó)，大學(xué)章程的合法性最初來(lái)源于晚清三大章程：《奏議京師大學(xué)堂章程》、《欽定京師大學(xué)堂章程》和《奏定大學(xué)堂章程》，它們“既是大學(xué)的章程又是高等教育法”。新中國(guó)成立后，由于我國(guó)高校進(jìn)行了蘇聯(lián)式改造，政府的干預(yù)日益增強(qiáng)，大學(xué)失去了辦學(xué)自主權(quán)，章程對(duì)我國(guó)大學(xué)而言成為了可有可無(wú)的規(guī)章，無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用。為推動(dòng)高校實(shí)現(xiàn)自主辦學(xué)，教育部于2011年頒布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），提出“章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則”，明確了章程在高等學(xué)校內(nèi)部的地位；規(guī)定“地方政府舉辦的高等學(xué)校的章程由省級(jí)教育行政部門(mén)核準(zhǔn)，其中本科以上高等學(xué)校的章程核準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)報(bào)教育部備案；教育部直屬高等學(xué)校的章程由教育部核準(zhǔn)；其他中央部門(mén)所屬高校的章程，經(jīng)由主管部門(mén)同意，報(bào)教育部核準(zhǔn)”，明確了我國(guó)高校章程的核準(zhǔn)主體是教育主管部門(mén)。但是，《辦法》對(duì)大學(xué)章程核準(zhǔn)主體的規(guī)定，顯然不利于維護(hù)章程的法律權(quán)威。因?yàn)槲覈?guó)的立法機(jī)構(gòu)是各級(jí)人民代表大會(huì)，教育行政主管部門(mén)不是立法機(jī)構(gòu)，由教育行政部門(mén)來(lái)核準(zhǔn)高等學(xué)校的章程，不僅直接影響到章程的法律效力，而且使得大學(xué)章程試點(diǎn)工作無(wú)論如何也跳不出行政主導(dǎo)的藩籬，這對(duì)于促進(jìn)大學(xué)自主辦學(xué)毫無(wú)裨益。相比之下，西方大學(xué)章程的核準(zhǔn)主體則是權(quán)威的立法機(jī)構(gòu)。例如，1863年成立的美國(guó)密西根州立大學(xué)，就是根據(jù)莫雷爾法案由州立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立的贈(zèng)地學(xué)院，其章程的法律淵源和其他贈(zèng)地學(xué)院一樣，來(lái)自于聯(lián)邦政府的贈(zèng)地法案及國(guó)會(huì)的補(bǔ)充條例。如果沒(méi)有權(quán)威立法機(jī)構(gòu)來(lái)保障我國(guó)大學(xué)章程的法律效力，即使章程被制定出來(lái)，其后續(xù)的實(shí)施和監(jiān)督均無(wú)法得到保障。
（二）章程內(nèi)容具有趨同性，內(nèi)部管理沿襲原有體制
對(duì)6所高校的章程文本進(jìn)行分析可以看出，章程的內(nèi)容在嚴(yán)格遵守《辦法》各項(xiàng)要求的前提下，內(nèi)容呈現(xiàn)趨同性。雖然不同的學(xué)校對(duì)內(nèi)容有不同的歸類(lèi)，但總的來(lái)說(shuō)章程主要包括總則、管理體制、組織機(jī)構(gòu)、教職工、學(xué)生、外部關(guān)系、投入與保障、學(xué)校標(biāo)志和附則幾大部分。值得一提的是在“管理體制”部分，6所高校均沿襲了原有的管理體制和決策機(jī)制，并沒(méi)有因?yàn)檎鲁痰闹贫ǘ淖儭扒Ｒ幻妗钡母窬帧?所高校均設(shè)立了黨委會(huì)、紀(jì)律檢查委員會(huì)、校長(zhǎng)及校長(zhǎng)辦公會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位評(píng)定委員會(huì)、教學(xué)委員會(huì)、工會(huì)、教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)、團(tuán)委等組織機(jī)構(gòu)，且這些機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)基本一致，即黨委是最高決策機(jī)構(gòu)，紀(jì)委是監(jiān)督機(jī)構(gòu)，校長(zhǎng)及辦公會(huì)是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其他各種委員會(huì)根據(jù)性質(zhì)參與學(xué)校管理，是“提出意見(jiàn)和建議”的機(jī)構(gòu)。除上述機(jī)構(gòu)外，華中師范大學(xué)和武漢理工大學(xué)設(shè)置了理事會(huì)和咨詢(xún)委員會(huì)；中國(guó)人民大學(xué)、東南大學(xué)和上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)設(shè)置了校務(wù)委員會(huì)；東南大學(xué)和武漢理工大學(xué)設(shè)置了職稱(chēng)評(píng)定委員會(huì)；中國(guó)人民大學(xué)和東南大學(xué)設(shè)置了董事會(huì)；華中師范大學(xué)、東華大學(xué)和上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)提到了民主黨派，體現(xiàn)出些許差異。但是，對(duì)于這些機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，各高校章程的規(guī)定卻又十分相似。例如，對(duì)于咨詢(xún)委員會(huì)的權(quán)責(zé)規(guī)定，華中師范大學(xué)的表述是：“學(xué)校設(shè)立咨詢(xún)委員會(huì)，為服務(wù)學(xué)校管理決策的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。學(xué)校咨詢(xún)委員會(huì)由學(xué)校有影響的現(xiàn)職和離退休教職員工代表組成，負(fù)責(zé)學(xué)校內(nèi)部管理體制改革重大決策事項(xiàng)的咨詢(xún)與論證”。武漢理工大學(xué)的表述是：“學(xué)校咨詢(xún)委員會(huì)是學(xué)校的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。負(fù)責(zé)對(duì)學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、學(xué)科專(zhuān)業(yè)建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)和校園建設(shè)等重大事項(xiàng)提出意見(jiàn)和建議。咨詢(xún)委員由學(xué)校市級(jí)以上人大代表和政協(xié)委員、民主黨派和無(wú)黨派知名人士、學(xué)生代表、學(xué)校離任的主要領(lǐng)導(dǎo)和現(xiàn)任的學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)、政府部門(mén)代表、杰出校友代表、理事單位代表等組成。”各高校章程內(nèi)容的趨同性，特別是管理體制方面的高度相似性，是對(duì)原有管理體制和辦學(xué)體制的延續(xù)。大學(xué)章程的制定無(wú)法觸動(dòng)原有的大學(xué)管理體制，無(wú)法體現(xiàn)出大學(xué)的辦學(xué)特色，“千校一面”的狀況仍將持續(xù)下去。
（三）高校辦學(xué)自主權(quán)在章程中得不到彰顯
首先，政府與高校的關(guān)系仍然沒(méi)有理順。6所高校章程中，只有東南大學(xué)和華中師范大學(xué)對(duì)舉辦者與學(xué)校的權(quán)利義務(wù)作了明確說(shuō)明，其他4所高校均沒(méi)有在章程中提及舉辦者與高校的關(guān)系。從東南大學(xué)和華中師范大學(xué)章程中對(duì)舉辦者與高校的關(guān)系定位來(lái)看，舉辦者對(duì)高校的干預(yù)依然過(guò)多，高校無(wú)法行使自主權(quán)。例如，東南大學(xué)章程對(duì)于舉辦者權(quán)利的規(guī)定是：“（1）根據(jù)國(guó)家教育發(fā)展規(guī)劃，指導(dǎo)學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃，監(jiān)督和規(guī)范學(xué)校的辦學(xué)行為，確保學(xué)校實(shí)施的高等教育活動(dòng)的公益性；（2）根據(jù)法律、行政法規(guī)的授權(quán)對(duì)學(xué)校不當(dāng)使用辦學(xué)自主權(quán)的行為予以處罰及調(diào)整；（3）根據(jù)學(xué)校實(shí)際情況，推動(dòng)學(xué)校的教育體制改革；（4）考核評(píng)估學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量、科學(xué)研究水平等；（5）根據(jù)學(xué)校辦學(xué)實(shí)際情況調(diào)整對(duì)學(xué)校提供的教育資源配置；（6）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。”可以看出，舉辦者仍然掌握著對(duì)高校的規(guī)劃、管理、監(jiān)督、改革、評(píng)估等權(quán)力，章程只是將目前政府與高校的關(guān)系的現(xiàn)狀進(jìn)行了規(guī)定，章程制定出來(lái)后，政府對(duì)高校的干預(yù)沒(méi)有被削弱，高校的辦學(xué)自主權(quán)也沒(méi)有得到擴(kuò)大。相比之下，國(guó)外許多大學(xué)的章程對(duì)大學(xué)與政府的關(guān)系有十分明確的表述。例如，柏林洪堡大學(xué)在其章程的第一部分就確立了“州與大學(xué)之間的關(guān)系”，提出“人事管理，經(jīng)濟(jì)管理，財(cái)政與金融管理，收取費(fèi)用以及醫(yī)療保障都屬于國(guó)家行政事務(wù)。這些與學(xué)術(shù)事務(wù)一同南學(xué)校統(tǒng)一管理。聯(lián)邦州具備專(zhuān)業(yè)監(jiān)督權(quán)力。個(gè)別需請(qǐng)求指示的事宜交南校董會(huì)表態(tài)。只要在專(zhuān)業(yè)監(jiān)督權(quán)沒(méi)有發(fā)生變更的情況下，校董會(huì)都可以在一些國(guó)家行政事務(wù)中對(duì)其他機(jī)構(gòu)發(fā)布有約束力的指示。”
其次，決策體制呈現(xiàn)單一性。6所高校章程對(duì)于學(xué)校決策體制的規(guī)定十分一致，即實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，黨委會(huì)在學(xué)校中擁有最高決策權(quán)。黨委會(huì)的權(quán)力主要包括“宣傳和執(zhí)行黨的路線方針政策，審議確定學(xué)校基本管理制度，討論決定涉及學(xué)校改革發(fā)展穩(wěn)定以及教學(xué)、科研、行政管理中的重大事項(xiàng)，討論決定學(xué)校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及其負(fù)責(zé)人的人選，按照干部管理權(quán)限，負(fù)責(zé)干部的選拔、教育、培養(yǎng)、考核和監(jiān)督”。上述規(guī)定使用了“宣傳和執(zhí)行”、“審議確定”、“討論決定”等詞語(yǔ)，彰顯出黨委會(huì)在學(xué)校決策中的絕對(duì)權(quán)力。一般而言，黨委會(huì)成員的絕大多數(shù)由學(xué)校黨委書(shū)記、校長(zhǎng)、副書(shū)記和副校長(zhǎng)組成，這些成員均由上級(jí)主管部門(mén)負(fù)責(zé)選拔和任命。因此，從某種程度上說(shuō)，黨委會(huì)就是政府權(quán)力的代表，確立黨委會(huì)在高校中擁有最高決策權(quán)，就是確立了政府對(duì)高校的管控權(quán)，高校就無(wú)法擺脫政府的控制，想要取得辦學(xué)自主權(quán)無(wú)從談起。
第三，學(xué)術(shù)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)無(wú)法有效參與學(xué)校民主決策。學(xué)術(shù)委員會(huì)是大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力的代表，學(xué)術(shù)委員會(huì)在大學(xué)中的地位，直接反映了學(xué)術(shù)權(quán)力在大學(xué)中的地位。在西方的很多大學(xué)中，學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)校內(nèi)部具有舉足輕重的地位，是學(xué)校內(nèi)部重要的決策機(jī)構(gòu)。例如，柏林洪堡大學(xué)的學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)就具有對(duì)學(xué)校財(cái)政計(jì)劃草案等十四項(xiàng)內(nèi)容做出決議的權(quán)力。然而，從我國(guó)6所高校章程對(duì)上述機(jī)構(gòu)職權(quán)的限定不難看出，上述機(jī)構(gòu)不具備決策權(quán)，在學(xué)校重大管理事務(wù)和決策事務(wù)中發(fā)揮的作用十分有限。例如，中國(guó)人民大學(xué)章程中對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)的職權(quán)規(guī)定如下：（1）對(duì)學(xué)校學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)劃、科學(xué)研究和學(xué)科建設(shè)中的重大問(wèn)題提出建議和意見(jiàn)；（2）審議科研計(jì)劃方案，審議推薦科研項(xiàng)目，審查評(píng)定科研成果；（3）討論審批校內(nèi)科研機(jī)構(gòu)設(shè)置；（4）制定學(xué)術(shù)規(guī)范，維護(hù)學(xué)術(shù)道德，處理學(xué)術(shù)糾紛等事項(xiàng)；（5）完成校長(zhǎng)委托的其他學(xué)術(shù)事項(xiàng)；（6）其他需要學(xué)術(shù)委員會(huì)決策的重大事項(xiàng)。事實(shí)上，學(xué)術(shù)委員會(huì)等組織機(jī)構(gòu)在此次大學(xué)章程試點(diǎn)之前就已經(jīng)普遍存在于各高校之中，但一直存在組織松散、運(yùn)行不規(guī)范、行政人員比例過(guò)高、大學(xué)教師不能參與學(xué)校重大事務(wù)決策等問(wèn)題。新的章程制定出來(lái)后，對(duì)提升學(xué)術(shù)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)在學(xué)校中的地位也沒(méi)有起到積極的推動(dòng)作用。
第四，社會(huì)力量無(wú)法有效參與大學(xué)管理。《辦法》明確規(guī)定，“學(xué)校依據(jù)發(fā)展需要和辦學(xué)特色，自主設(shè)置有政府、行業(yè)、企事業(yè)單位以及其他社會(huì)組織代表參加的學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)的，應(yīng)當(dāng)在章程中明確理事會(huì)或者董事會(huì)的地位、作用、組成和議事規(guī)則”。在目前已經(jīng)獲批的6所高校的章程中，華中師范大學(xué)和武漢理工大學(xué)提出設(shè)置理事會(huì)和咨詢(xún)委員會(huì)，中國(guó)人民大學(xué)、東南大學(xué)和上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)提出設(shè)置校務(wù)委員會(huì)，中國(guó)人民大學(xué)和東南大學(xué)提出設(shè)置董事會(huì)，但是，各高校章程對(duì)上述委員會(huì)的職權(quán)均沒(méi)有做出詳盡說(shuō)明，而是以一種簡(jiǎn)要的方式輕輕帶過(guò)。例如，中國(guó)人民大學(xué)章程對(duì)校務(wù)委員會(huì)的規(guī)定是：“學(xué)校設(shè)置校務(wù)委員會(huì)，作為學(xué)校工作的咨議機(jī)構(gòu)，依據(jù)其章程就學(xué)校重要事項(xiàng)和重大決策提出參考性的意見(jiàn)和建議”；對(duì)董事會(huì)的規(guī)定是：“學(xué)校董事會(huì)是由熱心高等教育，關(guān)心、支持中國(guó)人民大學(xué)發(fā)展的各界人士自愿組成的咨議機(jī)構(gòu)，旨在促進(jìn)學(xué)校與社會(huì)建立廣泛聯(lián)系與合作、籌措學(xué)校辦學(xué)資金，為學(xué)校非行政常設(shè)機(jī)構(gòu)”。其實(shí)，校務(wù)委員會(huì)、董事會(huì)等機(jī)構(gòu)，在許多大學(xué)中早已設(shè)立，但長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)法有效參與到大學(xué)的管理中去，在大學(xué)中處于較為尷尬的地位。在新修訂的大學(xué)章程中，也無(wú)法看出上述機(jī)構(gòu)在大學(xué)中的地位和職權(quán)有任何改變。可以推斷，以校務(wù)委員會(huì)、董事會(huì)、咨詢(xún)委員會(huì)等為代表的社會(huì)力量，依然無(wú)法有效參與到大學(xué)的管理中。
（四）對(duì)章程內(nèi)容的落實(shí)缺乏有效監(jiān)督
6所高校的章程制定完成并獲批后，如何保障章程內(nèi)容的落實(shí)變得十分關(guān)鍵。對(duì)于章程內(nèi)容的監(jiān)督問(wèn)題，《辦法》規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)指定專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)監(jiān)督章程的執(zhí)行情況，依據(jù)章程審查學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度、規(guī)范性文件，受理對(duì)違反章程的管理行為、辦學(xué)活動(dòng)的舉報(bào)和投訴”。但是，由高等學(xué)校來(lái)指定專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)章程的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，存在三大問(wèn)題。第一，除政府部門(mén)外，目前社會(huì)上還沒(méi)有形成相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于政府干預(yù)過(guò)多，在很大程度上限制了獨(dú)立的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的形成和發(fā)展。第二，由于沒(méi)有獨(dú)立的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，高校只有指定政府機(jī)構(gòu)作為監(jiān)督章程執(zhí)行的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。就目前的高等教育管理體制而言，教育行政部門(mén)理所當(dāng)然地成為了高校章程實(shí)施的監(jiān)督者。這一點(diǎn)在《辦法》中也有印證：“高等學(xué)校的主管教育行政部門(mén)對(duì)高等學(xué)校履行章程情況應(yīng)當(dāng)進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督”。從這一規(guī)定可以看出，教育行政主管部門(mén)主動(dòng)承擔(dān)起了監(jiān)督高校章程落實(shí)的責(zé)任。如此一來(lái)，教育行政主管部門(mén)不僅成為章程制訂的發(fā)起人和核準(zhǔn)人，還成了章程的監(jiān)督人，政府和高校的關(guān)系依然沒(méi)有理順，政府對(duì)高校的控制也沒(méi)有減少。第三，監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)章程進(jìn)行監(jiān)督的依據(jù)不足。一般而言，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督行為應(yīng)該有明確的法律依據(jù)，這樣有利于在監(jiān)督的過(guò)程中對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行懲處。例如，柏林洪堡大學(xué)章程就明確規(guī)定了章程的監(jiān)督依據(jù)：“聯(lián)邦州擁有法律監(jiān)督權(quán)力。負(fù)責(zé)高校事務(wù)的行政管理部門(mén)可根據(jù)《柏林大學(xué)法》第56條相對(duì)于大學(xué)校長(zhǎng)的監(jiān)管權(quán)自治獨(dú)立地實(shí)施此權(quán)力。”就我國(guó)目前的情況來(lái)看，教育主管部門(mén)監(jiān)督章程實(shí)施情況的依據(jù)就只有《辦法》。但是，一方面，《辦法》只是由教育主管部門(mén)頒布的行政規(guī)章，其權(quán)威性和由立法機(jī)構(gòu)通過(guò)的法律條款有一定差距；另一方面，《辦法》也沒(méi)有細(xì)化監(jiān)督的細(xì)則，只是籠統(tǒng)地提出“對(duì)高校不執(zhí)行章程的情況或者違反章程規(guī)定自行實(shí)施的管理行為，應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期整改”，這一模糊的、沒(méi)有明確法律依據(jù)的監(jiān)督規(guī)定極有可能導(dǎo)致對(duì)章程的監(jiān)督無(wú)法落到實(shí)處。
三、大學(xué)章程制定的出路
（一）以立法的形式核準(zhǔn)大學(xué)章程，提升章程的法律效力
要把《辦法》頒布后重新制定的大學(xué)章程和《辦法》頒布前的大學(xué)章程區(qū)分開(kāi)來(lái)，使大學(xué)章程真正成為指導(dǎo)和規(guī)范大學(xué)發(fā)展的最高準(zhǔn)則，就必須賦予章程名副其實(shí)的法律效力。“章程中所規(guī)定的內(nèi)容，不僅對(duì)學(xué)校內(nèi)部人員和機(jī)關(guān)產(chǎn)生約束力，對(duì)學(xué)校外部有關(guān)的行政機(jī)關(guān)及其社會(huì)團(tuán)體都具有約束力。”目前由高校負(fù)責(zé)起草、經(jīng)教育部核準(zhǔn)的大學(xué)章程，其法律效力不足，不僅對(duì)學(xué)校內(nèi)部人員和機(jī)關(guān)的約束有限，對(duì)學(xué)校外部的行政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體的約束力也十分薄弱。要提升大學(xué)章程的法律效力，必須將權(quán)威的立法機(jī)構(gòu)作為大學(xué)章程的核準(zhǔn)主體。世界上許多大學(xué)章程的法律淵源均直接來(lái)自于最高權(quán)力機(jī)構(gòu)頒發(fā)的特許狀或者當(dāng)?shù)亓⒎ú块T(mén)的相關(guān)法律，無(wú)需經(jīng)過(guò)教育主管部門(mén)的批準(zhǔn)。不僅如此，教育主管部門(mén)也要依法嚴(yán)格遵守大學(xué)章程的相關(guān)規(guī)定。在我國(guó)大學(xué)章程制定工作巾，應(yīng)當(dāng)改變目前由教育主管部門(mén)核準(zhǔn)章程的做法，將大學(xué)章程的核準(zhǔn)權(quán)交給權(quán)威的立法機(jī)構(gòu)。一方面，立法機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)細(xì)化當(dāng)前大學(xué)章程的上位法——《教育法》和《高等教育法》中有關(guān)章程制定的細(xì)則，使大學(xué)章程的制定有權(quán)威的法律條款作為依據(jù)；另一方面，著重探索由高校直接將大學(xué)章程提交其所屬的人大機(jī)構(gòu)進(jìn)行審議、通過(guò)的方式，以立法的程序確立大學(xué)章程的法律地位。
（二）加快取消高校行政級(jí)別的步伐，進(jìn)一步理順政府與高校的關(guān)系
新中國(guó)成立以來(lái)，政府對(duì)高校進(jìn)行了一系列改造，形成了高度集中的政府統(tǒng)一管理模式，這是高校行政化的根源。不同類(lèi)型的高校被賦予不同的行政級(jí)別，高校內(nèi)部的各類(lèi)職務(wù)也被冠以不同的行政級(jí)別，高校的各級(jí)行政負(fù)責(zé)人都以官員自居，學(xué)校的管理模式與政府機(jī)關(guān)無(wú)異，高校徹底淪為了政府機(jī)構(gòu)的附庸。政府和高校之間幾十年來(lái)不曾改變的“上下級(jí)”關(guān)系，使高校喪失了辦學(xué)自主權(quán)，背離了大學(xué)的本質(zhì)和存在的價(jià)值。在行政權(quán)力一方獨(dú)大的條件下制定大學(xué)章程，章程的價(jià)值取向和利益分配必將倒向行政權(quán)力，學(xué)術(shù)權(quán)力所倡導(dǎo)的價(jià)值取向無(wú)法得到采納。在這樣的情況下，即使高校根據(jù)《辦法》的要求制定出章程，也是行政權(quán)力強(qiáng)勢(shì)左右的結(jié)果，對(duì)擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)沒(méi)有意義。
2013年11月公布的十八屆三中全會(huì)報(bào)告明確提出：“深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”，“逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級(jí)別”，可謂近年來(lái)高校去行政化改革的最強(qiáng)音。應(yīng)該說(shuō)，大學(xué)去行政化已經(jīng)成為今后我國(guó)高等教育管理體制改革的主要方向。而取消高校行政級(jí)別的實(shí)質(zhì)，不是簡(jiǎn)單地將目前賦予高校的各種級(jí)別取消，而是重新定位政府與高校的關(guān)系，把政府和高校之間的關(guān)系由原來(lái)上下級(jí)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠降取⒉⑿械年P(guān)系，將政府與高校同時(shí)置于法制的框架之下，共同尊重法律的權(quán)威，接受法律的監(jiān)督。因此，在接下來(lái)的時(shí)間里，有關(guān)部門(mén)應(yīng)該從這一實(shí)質(zhì)出發(fā)，加快出臺(tái)取消高校行政級(jí)別的改革細(xì)則，使取消大學(xué)行政級(jí)別的改革落到實(shí)處，真正理順政府與高校的關(guān)系，還給高校辦學(xué)自主權(quán)。只要理順政府與高校的關(guān)系，使高校與政府部門(mén)成為兩個(gè)平等并行的機(jī)構(gòu)，讓大學(xué)回歸本真，那么，大學(xué)章程的起草和落實(shí)自然就能走向正軌。
（三）推動(dòng)大學(xué)共同治理，促進(jìn)章程監(jiān)督機(jī)制的建立
大學(xué)章程的執(zhí)行依賴(lài)于獨(dú)立而有效的監(jiān)督機(jī)制，但由于我國(guó)監(jiān)督機(jī)制不完善，行政權(quán)力的異化極有可能導(dǎo)致章程內(nèi)容無(wú)法落到實(shí)處，因而建立有效的監(jiān)督機(jī)制，是大學(xué)章程建設(shè)工作的當(dāng)務(wù)之急。完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)大學(xué)實(shí)現(xiàn)不同利益相關(guān)者的共同治理，可以為大學(xué)章程監(jiān)督機(jī)制的建立打下基礎(chǔ)。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是民主社會(huì)對(duì)大學(xué)管理提出的基本要求，是構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的基石。有學(xué)者把大學(xué)治理結(jié)構(gòu)看作是“在多元社會(huì)變化中重建力量平衡的一種重要的社會(huì)機(jī)制，包括建立價(jià)值平衡、利益平衡與權(quán)力平衡”。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)參與，在外部強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)和社會(huì)力量共同參與，在內(nèi)部則強(qiáng)調(diào)行政主體、學(xué)術(shù)主體和學(xué)生等利益相關(guān)者共同參與。“所有與高校利益相關(guān)者均可以參與民主監(jiān)督，這對(duì)于保障廣大普通師生合法權(quán)益，建立健全現(xiàn)代大學(xué)制度，全面實(shí)施依章程自主治校的意義格外重大”。首先，應(yīng)當(dāng)讓市場(chǎng)和社會(huì)力量廣泛參與到章程的制定和執(zhí)行之中。市場(chǎng)和社會(huì)力量的參與有利于相對(duì)獨(dú)立的外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建立。目前，我國(guó)社會(huì)正朝著扁平化的方向不斷發(fā)展，社會(huì)力量可以通過(guò)多樣化的網(wǎng)絡(luò)渠道對(duì)大學(xué)章程的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。在這一趨勢(shì)下，高校應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)大學(xué)章程制定和執(zhí)行的公開(kāi)化，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)章程的具體內(nèi)容，主動(dòng)接受來(lái)自市場(chǎng)和社會(huì)力量的監(jiān)督。其次，政府應(yīng)當(dāng)由直接監(jiān)督者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接監(jiān)督者。政府的職責(zé)在于監(jiān)督大學(xué)章程執(zhí)行情況，對(duì)違反章程的行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)。但在政府和大學(xué)之間的關(guān)系沒(méi)有理順、行政權(quán)力過(guò)度干預(yù)大學(xué)管理的環(huán)境下，政府機(jī)構(gòu)作為大學(xué)章程監(jiān)督者所能發(fā)揮的作用就變得十分微弱。為了避免政府機(jī)構(gòu)作為大學(xué)章程執(zhí)行的唯一監(jiān)督者而產(chǎn)生的弊端，就應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變政府角色，由直接監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接監(jiān)督，即政府的主要職責(zé)是提供政策支持，為獨(dú)立而專(zhuān)業(yè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建立提供良好的環(huán)境，推動(dòng)專(zhuān)業(yè)而獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的成立和發(fā)展。第三，讓大學(xué)內(nèi)部的教師、學(xué)生群體廣泛參與到章程的制定和執(zhí)行中來(lái)，明確內(nèi)部利益相關(guān)者的權(quán)力和責(zé)任，建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)維護(hù)大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和學(xué)生權(quán)力之間的平等性，使三大權(quán)力各司其職，任何一方權(quán)力的受損都應(yīng)當(dāng)擁有完備的救濟(jì)途徑。有效維護(hù)三大權(quán)力之間的平衡依賴(lài)于章程對(duì)各自權(quán)責(zé)的明確規(guī)定和對(duì)救濟(jì)途徑的詳盡說(shuō)明。目前，我國(guó)大學(xué)章程起草過(guò)程中，學(xué)術(shù)權(quán)力和學(xué)生權(quán)力的參與度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，特別是學(xué)生的參與度十分薄弱，沒(méi)有建立起三大權(quán)力相互制衡的格局；而章程具體內(nèi)容中對(duì)于權(quán)利受損救濟(jì)渠道的說(shuō)明尚處于空白狀態(tài)。這些問(wèn)題都需要在今后的改革中進(jìn)一步完善。總之，完善大學(xué)內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)，讓不同的大學(xué)利益相關(guān)者共同參與到章程的制定中來(lái)，推動(dòng)章程制定的透明化和多主體參與，有利于在大學(xué)內(nèi)外形成行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和社會(huì)力量共同博弈、相互制衡、相互監(jiān)督的格局，有利于專(zhuān)業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建立，有利于保護(hù)不同利益相關(guān)者的權(quán)利，從而保障大學(xué)章程的執(zhí)行落到實(shí)處，使大學(xué)章程真正成為指導(dǎo)大學(xué)獨(dú)立自主發(fā)展的“憲章”。
參考文獻(xiàn)
[1]光明網(wǎng)評(píng)論員.千萬(wàn)別辜負(fù)了大學(xué)“憲章”的使命[EB/OL].[2013-11-30].http：∥guancha.gmw.cn/2013-11/30/content_9653508.htm.
[2]雷嘉.人大等6所大學(xué)章程獲批，高校去行政化明確[N].中國(guó)青年報(bào)，2013-11-29.
[3]馬陸亭，范文曜.大學(xué)章程要素的國(guó)際比較[M].北京：教育科學(xué)出版社，2叭0.
[4]魯曉泉.我國(guó)高校學(xué)校章程及制定研究[D].上海：華東師范大學(xué)，2007：3.
[5]龔怡祖.大學(xué)治理結(jié)構(gòu)：建立大學(xué)變化中的力量平衡——從理論思考到政策行動(dòng)[J].高等教育研究，2010（12）：51.
[6]許慧清.大學(xué)章程實(shí)施的推進(jìn)策略研究[J].教育發(fā)展研究，2013（5）：68.