張曉彤
（河北大學(xué)法學(xué)院，河北保定 071002）
***總書記指出：“生物多樣性關(guān)系人類福祉，是人類賴以生存和發(fā)展的重要基礎(chǔ)。”[1]生物多樣性指一定空間范圍內(nèi)多種多樣活有機(jī)體總稱，既是生物與環(huán)境間復(fù)雜相互關(guān)系的體現(xiàn)，也是生物資源豐富多彩的標(biāo)志。[2]然而近年來(lái)，不論是中國(guó)還是全球，均面臨著生物多樣性受到嚴(yán)重威脅的嚴(yán)峻困境，生物多樣性保護(hù)成為全球廣泛討論的環(huán)境熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。土地利用變化將直接導(dǎo)致生境破碎化，有研究表明，生境破碎化帶來(lái)的棲息地喪失是造成生物多樣性減少的主要驅(qū)動(dòng)力，[3]使得原有生物不得不遷移至其他生境或適應(yīng)轉(zhuǎn)變后的土地利用方式，甚至走向滅絕，而生物變化的消極作用會(huì)貫穿個(gè)體到種群乃至整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)。國(guó)土空間規(guī)劃是指對(duì)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的土地利用和空間發(fā)展進(jìn)行系統(tǒng)性、綜合性和長(zhǎng)期性的規(guī)劃。它涉及到土地的合理利用、土地的開(kāi)發(fā)與保護(hù)、城鄉(xiāng)空間的組織和調(diào)整等方面，目的是實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源合理配置、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和人民福祉提升的統(tǒng)一。因此，在國(guó)土空間規(guī)劃指導(dǎo)下為優(yōu)化土地利用而提出的一系列措施，同樣能夠?qū)ΡＷo(hù)生物多樣性起到積極作用。
長(zhǎng)期以來(lái)，自土地利用與生物多樣性受到廣泛關(guān)注之后，相關(guān)研究成果主要集中在環(huán)境科學(xué)、地理學(xué)、生態(tài)學(xué)等學(xué)科。例如，李俊生等對(duì)城市生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)進(jìn)行了概括，以此為基礎(chǔ)綜述了城市化對(duì)生物多樣性的影響。[4]趙國(guó)松等從全國(guó)及區(qū)域尺度分析了我國(guó)1990-2010 年土地利用變化對(duì)生物多樣性保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域的擾動(dòng)。[5]李保杰等將土地利用變化作為影響土壤生物多樣性的因素之一，并對(duì)土地利用變化威脅土壤生物多樣性的驅(qū)動(dòng)過(guò)程進(jìn)行了分析。[5]而在法學(xué)學(xué)科視角下探索通過(guò)優(yōu)化土地利用進(jìn)行生物多樣性保護(hù)問(wèn)題，可為生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)、人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)拓展一種新思路。
（一）土地利用變化是導(dǎo)致生物多樣性喪失的主要原因之一
土地是涵蓋氣候、土壤、植被等自然要素在內(nèi)的自然綜合體，因此，自然要素對(duì)土地利用方式的變化有著不可忽視的影響。例如森林地區(qū)的氣溫升高而降水減少可能會(huì)導(dǎo)致森林火災(zāi)的發(fā)生，將對(duì)林地質(zhì)量和面積都造成損害。可見(jiàn)，并不是所有土地利用變化都是人類活動(dòng)造成的。但由于人類活動(dòng)有著較強(qiáng)的主觀能動(dòng)性，其不確定性相較于自然因素更小，因此，本文主要探討的是人為因素導(dǎo)致的土地利用變化。2019 年，IPBES《全球生物多樣性與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評(píng)估報(bào)告》中顯示，土地和海洋用途的改變是生物多樣性喪失的直接驅(qū)動(dòng)因素之一，特別是土地用途改變，這是1970 年以來(lái)對(duì)自然的相對(duì)消極影響最大的直接驅(qū)動(dòng)因素。土地和海洋利用是人類為了實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)目的，對(duì)現(xiàn)有的土地和海洋資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用。土地利用改變地表覆被從而影響生物多樣性，其中，部分土地用途改變可能引起生境喪失或破碎化，生態(tài)系統(tǒng)被分割使得其原有功能下降。例如，土地利用方式為適應(yīng)人口快速增長(zhǎng)帶來(lái)的需求而作出改變，圍湖造田等行為造成了生境破壞，生態(tài)系統(tǒng)功能退化，湖泊原有的調(diào)節(jié)氣候、繁衍生物等功能顯著下降，生態(tài)系統(tǒng)中的物種由于適應(yīng)變化的能力不同而因此發(fā)生不同的生存走向。同時(shí)，不合理的土地利用變化誘發(fā)的環(huán)境污染、溫室氣體增加、碳平衡失調(diào)和臭氧層耗損等會(huì)對(duì)生物多樣性造成間接影響。[7]55-63
生物多樣性涵蓋生態(tài)系統(tǒng)多樣性、物種多樣性和基因多樣性3 個(gè)方面，土地利用變化對(duì)生物多樣性的影響也分別體現(xiàn)在這3 個(gè)部分。具體而言，首先，土地利用變化對(duì)生態(tài)系統(tǒng)多樣性的影響體現(xiàn)為，土地利用變化引發(fā)生態(tài)系統(tǒng)物種組成改變，進(jìn)而使得生態(tài)系統(tǒng)原有的結(jié)構(gòu)和功能發(fā)生變化。此外，土地利用變化導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)類型變動(dòng)，會(huì)對(duì)不同類型的生態(tài)系統(tǒng)間空間分布格局產(chǎn)生強(qiáng)烈影響，引發(fā)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)多樣性變動(dòng)。其次，土地利用變化對(duì)物種多樣性的影響體現(xiàn)為，土地利用變化會(huì)對(duì)物種在長(zhǎng)期進(jìn)化中與物種彼此以及環(huán)境之間形成的相對(duì)穩(wěn)定的適應(yīng)關(guān)系作出改變，主要體現(xiàn)為棲息地破壞、物種滅絕、物種入侵、種間關(guān)系改變等。[8]最后，土地利用對(duì)基因多樣性的影響主要體現(xiàn)在以下2 個(gè)方面：一是土地利用變化導(dǎo)致棲息地破碎化，部分棲息地成為生境孤島，生境隔離使得物種繁殖過(guò)程受到影響，長(zhǎng)此以往導(dǎo)致物種基因結(jié)構(gòu)改變；
二是人工對(duì)飼養(yǎng)物種或培育物種的基因改良改變了物種的基因結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生了人為選擇的基因變異，在此過(guò)程中使物種自然形成的基因多樣性發(fā)生變化。[9]1561-1566例如農(nóng)業(yè)綠色革命中，為滿足人類需求而經(jīng)過(guò)挑選、改良和培育的物種被廣泛種植或養(yǎng)殖，造成了該改良物種基因單一化的情況。
（二）優(yōu)化土地利用是保護(hù)生物多樣性的重要手段
值得注意的是，并非所有土地利用變化都將對(duì)生態(tài)環(huán)境及生物多樣性產(chǎn)生負(fù)面影響，學(xué)者們也紛紛以不同區(qū)域?yàn)槔龑?duì)此展開(kāi)了研究，研究對(duì)象涵蓋從城市到農(nóng)區(qū)、從山區(qū)到流域等不同類型。例如，崔國(guó)屹等對(duì)秦嶺地區(qū)近40 年的土地利用變化及其產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境效應(yīng)進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，旱地轉(zhuǎn)化為高覆蓋度草地、其他林地、河渠、水庫(kù)坑塘和灘地能夠改善生態(tài)環(huán)境，而林地轉(zhuǎn)化為灌木林、高覆蓋度草地和中覆蓋度草地轉(zhuǎn)化為旱地、旱地變?yōu)槠渌ㄔO(shè)用地和農(nóng)村居民點(diǎn)會(huì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化。[10]也正是由于土地利用變化之于生態(tài)環(huán)境的正負(fù)效應(yīng)同時(shí)存在，才使得探討通過(guò)優(yōu)化土地利用保護(hù)生物多樣性成為可能。
優(yōu)化土地利用不是要一味追求環(huán)境保護(hù)，而是通過(guò)采用將環(huán)境保護(hù)納入考量范圍的合理規(guī)劃、管理與監(jiān)督，轉(zhuǎn)變對(duì)土地不合理的、過(guò)度的開(kāi)發(fā)利用，杜絕為追求經(jīng)濟(jì)利益而對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的損害，轉(zhuǎn)變先損害后修復(fù)的陳舊思維，貫徹預(yù)防為主的方針，最大可能地減少對(duì)生境的破壞，以維護(hù)原有區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體性和穩(wěn)定性。因此，保護(hù)生物多樣性也理應(yīng)成為優(yōu)化土地利用的重要目標(biāo)。
實(shí)際上，全球各國(guó)也通過(guò)具體實(shí)踐再次印證了優(yōu)化土地利用能夠?qū)τ诒Ｗo(hù)生物多樣性起到積極作用。例如《昆明—蒙特利爾全球生物多樣性框架》中相關(guān)目標(biāo)的提出。2021 年10 月，《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)（COP15）的第一階段會(huì)議在我國(guó)昆明召開(kāi)，會(huì)議發(fā)出“保護(hù)生物多樣性、共建全球生態(tài)文明”的倡議；
2022 年12 月19 日，《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)第二階段會(huì)議通過(guò)了《昆明—蒙特利爾全球生物多樣性框架》（GBF），提出到2030 年保護(hù)30%的全球陸地和海洋等系列目標(biāo)，指引國(guó)際社會(huì)攜手遏止并扭轉(zhuǎn)生物多樣性喪失，推動(dòng)生物多樣性恢復(fù)進(jìn)程。這也彰顯出對(duì)陸地、海洋、內(nèi)陸水域和沿海地區(qū)的保護(hù)與合理利用之于保護(hù)生物多樣性的重要價(jià)值。
（一）土地管理立法中生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)理念的融入
從國(guó)家層面來(lái)看，《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）最早于1986 年6 月25 日頒布，于1987 年1 月1 日實(shí)行，目前已經(jīng)經(jīng)過(guò)3 次修正、1 次修訂，現(xiàn)在施行的《土地管理法》除總則和附則外共6 個(gè)章節(jié)，分別規(guī)定了土地的所有權(quán)和使用權(quán)、土地利用總體規(guī)劃、耕地保護(hù)、建設(shè)用地、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任的相關(guān)內(nèi)容，其中，立法目的便涵蓋促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)。以土地利用總體規(guī)劃章節(jié)為例，第15 條明確指出組織編制土地利用總體規(guī)劃要將國(guó)土整治和資源環(huán)境保護(hù)要求考量在內(nèi)，第17 條提出落實(shí)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)要求、保護(hù)永久基本農(nóng)田、提高土地節(jié)約集約利用水平、統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)用地、保護(hù)改善生態(tài)環(huán)境與可持續(xù)利用、耕地類型數(shù)量質(zhì)量要求共6 個(gè)原則；
第18 條規(guī)定國(guó)土空間規(guī)劃堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，綠色、可持續(xù)發(fā)展的要求。此外，1998 年12 月27 日發(fā)布的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法實(shí)施條例》）目前已經(jīng)經(jīng)過(guò)3 次修訂，第三次修訂后的《土地管理法實(shí)施條例》已于2021 年9 月1 日起施行。
從地方層面來(lái)看，不論是省、自治區(qū)、直轄市，還是設(shè)區(qū)的市，都出臺(tái)了土地管理地方性法規(guī)。例如《天津市土地管理?xiàng)l例》《河北省土地管理?xiàng)l例》《云南省土地管理?xiàng)l例》《浙江省土地管理?xiàng)l例》《江蘇省土地管理?xiàng)l例》《杭州市土地管理規(guī)定》《長(zhǎng)春市土地管理細(xì)則》等。各省、自治區(qū)、直轄市也出臺(tái)了實(shí)施辦法，例如上海市、山東省、**維吾爾自治區(qū)等。此外，還有專門針對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、自由貿(mào)易港等特殊區(qū)域的地方性法規(guī)，例如《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理若干規(guī)定》《海南自由貿(mào)易港土地管理?xiàng)l例》。以河北省為例，《河北省土地管理?xiàng)l例》在篇章設(shè)置上與《土地管理法》基本相同，除總則和附則外共有國(guó)土空間規(guī)劃、耕地保護(hù)、建設(shè)用地、土地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)屬和登記、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任6 部分，條例中的多項(xiàng)內(nèi)容也體現(xiàn)出如堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、追求綠色和可持續(xù)發(fā)展等多項(xiàng)生態(tài)治理與保護(hù)層面的價(jià)值追求。此外，河北省還于2015 年3 月開(kāi)始施行了《河北省國(guó)土保護(hù)和治理?xiàng)l例》，以此作為河北省行政區(qū)域內(nèi)國(guó)土資源環(huán)境保護(hù)和治理的法律依據(jù)，涉及規(guī)劃編制、共同保護(hù)、綜合治理、專項(xiàng)規(guī)定、信息公開(kāi)和公眾參與等多項(xiàng)內(nèi)容。
綜上，國(guó)家立法為地方立法的發(fā)布實(shí)施奠定了基礎(chǔ)，而地方關(guān)于土地管理的立法則時(shí)刻緊跟國(guó)家立法步伐。從內(nèi)容上看，國(guó)家立法和地方立法都在設(shè)置具體內(nèi)容時(shí)充分考量了生態(tài)環(huán)境因素，顯示了對(duì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的追求，這與我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)以及生態(tài)文明建設(shè)的方向及價(jià)值目標(biāo)相一致。
（二）優(yōu)化土地利用的實(shí)施項(xiàng)目中生物多樣性保護(hù)價(jià)值目標(biāo)的突顯
值得肯定的是，在貫徹預(yù)防為主的環(huán)境法基本原則背景下，生物多樣性保護(hù)逐漸從被動(dòng)走向主動(dòng)，我國(guó)也有部分地區(qū)曾經(jīng)開(kāi)展了針對(duì)性項(xiàng)目并取得了良好進(jìn)展，再次彰顯了優(yōu)化土地利用之于生物多樣性保護(hù)的重要作用。
早在2008 年，我國(guó)曾和歐盟合作開(kāi)展了“中國(guó)土地利用規(guī)劃和土地整理中的生物多樣性保護(hù)”項(xiàng)目，該項(xiàng)目由原國(guó)土資源部土地整理中心承擔(dān)，合作單位是海南省原國(guó)土環(huán)境資源廳和貴州省原國(guó)土資源廳，該項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了生物多樣性保護(hù)與土地利用總體規(guī)劃和土地整理的突破性結(jié)合，在保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，一定程度上避免給生態(tài)系統(tǒng)帶來(lái)不可逆轉(zhuǎn)的破壞。[11]以在海南省開(kāi)展的示范項(xiàng)目為例，2008年10 月，由歐盟資助的中歐生物多樣性保護(hù)海南示范區(qū)項(xiàng)目啟動(dòng)，該項(xiàng)目將生物多樣性保護(hù)納入從指導(dǎo)思想、土地利用現(xiàn)狀分析、指標(biāo)構(gòu)建到用地布局、保障措施等各方面，結(jié)合區(qū)域生物多樣性保護(hù)的突出問(wèn)題與實(shí)際情況，制定了有利于生物多樣性保護(hù)的規(guī)劃方案，使得土地利用總體規(guī)劃不僅起到了保護(hù)耕地和促進(jìn)節(jié)約集約用地的作用，還對(duì)生物多樣性保護(hù)發(fā)揮了重要作用。[12]
（一）土地利用規(guī)劃中，生物多樣性保護(hù)的理念及目標(biāo)強(qiáng)調(diào)
1.堅(jiān)持系統(tǒng)治理的理念
通過(guò)優(yōu)化土地利用保護(hù)生物多樣性本質(zhì)上還是要落回生態(tài)環(huán)境保護(hù)的命題，在此背景下，通過(guò)優(yōu)化土地利用保護(hù)生物多樣性之理念仍要回歸環(huán)境法項(xiàng)下。
從生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)來(lái)看，生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)有機(jī)整體，內(nèi)部各要素之間相互依存、聯(lián)系緊密，各要素均不能獨(dú)立存在。從生態(tài)環(huán)境治理來(lái)看，生態(tài)環(huán)境治理需要將環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)、自然地理單元、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展各項(xiàng)要素和特點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。[13]從生態(tài)文明建設(shè)來(lái)看，******曾指出“系統(tǒng)觀念是具有基礎(chǔ)性的思想和工作方法”，生態(tài)文明建設(shè)中不論是思維方式還是工作方法都要進(jìn)行全面轉(zhuǎn)型，突出重點(diǎn)，帶動(dòng)全局，整體推進(jìn)，強(qiáng)化協(xié)同。山水林田湖草沙之間相互聯(lián)系、相互影響，共同維系著整體生態(tài)系統(tǒng)的平穩(wěn)運(yùn)行，統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理是推進(jìn)美麗中國(guó)和生態(tài)文明建設(shè)的要求。
生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境治理的系統(tǒng)性以及生態(tài)文明建設(shè)的思維方式和工作方法均要求通過(guò)優(yōu)化土地利用保護(hù)生物多樣性必須遵循自然規(guī)律，正確認(rèn)識(shí)各生態(tài)要素之間的相互關(guān)系，加強(qiáng)全要素協(xié)調(diào)，做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)和功能修復(fù)。優(yōu)化土地利用意指以規(guī)劃和法律帶動(dòng)保護(hù)和修復(fù)，通過(guò)預(yù)防和改善生境破碎化，減少對(duì)生物多樣性的威脅，達(dá)到保護(hù)生物多樣性的目標(biāo)。應(yīng)秉持系統(tǒng)治理的理念，關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部各要素的功能和各要素相互之間的聯(lián)系，維持生態(tài)系統(tǒng)的整體性和穩(wěn)定性。
2.以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)
可持續(xù)發(fā)展是聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)確立的發(fā)展戰(zhàn)略，以如何處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系為核心，強(qiáng)調(diào)環(huán)境公平和代際公平，體現(xiàn)了人類與環(huán)境共同發(fā)展、人類社會(huì)生生不息的價(jià)值理念。[14]可持續(xù)發(fā)展不僅要求關(guān)注當(dāng)代福祉，還應(yīng)將目光投向未來(lái)，考慮環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的共同發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展是中國(guó)乃至全球各個(gè)國(guó)家在未來(lái)發(fā)展中要持續(xù)追求的目標(biāo)。
社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶來(lái)了人口的快速增長(zhǎng)以及人為活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，人類對(duì)自然資源進(jìn)行了過(guò)度的開(kāi)發(fā)和利用。全球各國(guó)如今共同面臨著生態(tài)失衡的問(wèn)題，生物多樣性保護(hù)是各國(guó)在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)項(xiàng)下面臨的重要任務(wù)。探討通過(guò)優(yōu)化土地利用保護(hù)生物多樣性，本質(zhì)上是對(duì)人與自然之間關(guān)系的再思考，不是單純地要求人類為了保護(hù)環(huán)境而犧牲經(jīng)濟(jì)利益，而是希望人類能夠在保護(hù)環(huán)境與收獲經(jīng)濟(jì)利益之間達(dá)到一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的平衡狀態(tài)，協(xié)調(diào)人與自然之間的關(guān)系，追求人與自然和諧共生，以此為人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展注入持續(xù)動(dòng)能。因此，勢(shì)必要將實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展之目標(biāo)納入土地利用規(guī)劃之中，發(fā)揮規(guī)劃先行作用，這同時(shí)也是對(duì)環(huán)境法預(yù)防為主基本原則的體現(xiàn)。
（二）土地利用規(guī)劃中，生物多樣性保護(hù)的內(nèi)容融入
2019 年11 月1 日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳引發(fā)了《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》，為統(tǒng)籌劃定落實(shí)包含生態(tài)保護(hù)紅線在內(nèi)的三條控制線提出了總體要求、科學(xué)有序劃定、協(xié)調(diào)解決沖突和強(qiáng)化保障措施四個(gè)大方面項(xiàng)下共計(jì)十二個(gè)意見(jiàn)。其中“按照生態(tài)功能劃定生態(tài)保護(hù)紅線”中明確提出“優(yōu)先將具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸防護(hù)等功能的生態(tài)功能極重要區(qū)域，以及生態(tài)極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線”。這表明我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃項(xiàng)下對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線劃定標(biāo)準(zhǔn)已將生物多樣性保護(hù)涵蓋在內(nèi)。具體而言，生態(tài)文明建設(shè)背景下的國(guó)土空間規(guī)劃理應(yīng)涵蓋生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)的內(nèi)容，其中，生物多樣性保護(hù)則是生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)的重要組成部分。
2019 年修正的《土地管理法》中明確規(guī)定“已經(jīng)編制國(guó)土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃”，隨后在2021 年修訂的《土地管理法實(shí)施條例》中規(guī)定了國(guó)土空間規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，這標(biāo)志著我國(guó)土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃向國(guó)土空間規(guī)劃的轉(zhuǎn)變。但當(dāng)前指導(dǎo)國(guó)土空間規(guī)劃的法律法規(guī)與政策性文件仍存在著立法空白或效力層級(jí)較低的問(wèn)題，[15]國(guó)土空間是生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境、自然資源等要素的基礎(chǔ)載體，但目前國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)始終分別由土地管理類法律和資源保護(hù)類法律進(jìn)行規(guī)制，同樣有著體系規(guī)模龐雜的問(wèn)題。此外，從發(fā)展需求看，對(duì)特定領(lǐng)域作出單獨(dú)規(guī)定的單行法模式已經(jīng)不符合現(xiàn)實(shí)需求，且目前我國(guó)面臨著空間性規(guī)劃類型過(guò)多、內(nèi)容重疊沖突、法律依據(jù)不相協(xié)調(diào)等問(wèn)題，[16]因此，對(duì)現(xiàn)行的各項(xiàng)單行法進(jìn)行修改的方式也不宜被采用。為此，應(yīng)單獨(dú)制定國(guó)家層面的《國(guó)土空間規(guī)劃法》，并賦予《國(guó)土空間規(guī)劃法》以基本法的性質(zhì)，為國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和修復(fù)活動(dòng)提供基本依據(jù)，以法律的強(qiáng)制性和指導(dǎo)性規(guī)范各層級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的具體編制。
（三）土地利用管理中，生物多樣性保護(hù)的法律制度革新
目前，我國(guó)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到土地利用與生物多樣性保護(hù)之間的緊密聯(lián)系，并且在諸多方面采取了積極作為。包括但不限于：制定相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)劃，例如《土地管理法》《中國(guó)生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃（2011—2030 年）》等；
推行退耕還林、退耕還湖、退耕還草；
制定實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃，按照生態(tài)功能劃定生態(tài)保護(hù)紅線，2023 年4 月中華人民共和國(guó)自然資源部宣布我國(guó)首次全面完成生態(tài)保護(hù)紅線劃定；
構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，并于2021 年2 月，在《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)刑法〉確定罪名的補(bǔ)充規(guī)定（七）》中規(guī)定了破壞自然保護(hù)地罪罪名。
以生態(tài)保護(hù)紅線制度為例。生態(tài)保護(hù)紅線是國(guó)土空間規(guī)劃中“三線”之一，是在我國(guó)建立了各級(jí)各類自然保護(hù)地之外，為對(duì)其他重要生態(tài)區(qū)域進(jìn)行有效保護(hù)而創(chuàng)新提出的，為有效保護(hù)生物多樣性、優(yōu)化國(guó)土空間保護(hù)格局提供了新方法，是實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃用途管制的基礎(chǔ)。從法律層面看生態(tài)保護(hù)紅線實(shí)施的制度條件，主要還有以下不足。一方面，生態(tài)保護(hù)紅線制度的內(nèi)容規(guī)定在2014 年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）、2015 年《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》等法律之中盡管通過(guò)立法進(jìn)行了確認(rèn)，但原則性較強(qiáng)，無(wú)法成為制度構(gòu)建的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，僅是為制度構(gòu)建和實(shí)施提供了依據(jù)。另一方面，生態(tài)保護(hù)紅線制度的法律依據(jù)主要體現(xiàn)為，當(dāng)前關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線的各項(xiàng)較為細(xì)化的規(guī)定在國(guó)家層面表現(xiàn)為各部委制定發(fā)布的各意見(jiàn)、指南、通知等，在地方層面表現(xiàn)為地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、地方規(guī)范性文件，且地方性法規(guī)及政府規(guī)章的數(shù)量較少，多數(shù)情況僅是在地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中提及生態(tài)保護(hù)紅線。可見(jiàn)，現(xiàn)有的各項(xiàng)制度依據(jù)與法律相比仍欠缺強(qiáng)制力。此外，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)分區(qū)管控的規(guī)則建立一直被廣泛討論，雖然已有部分地方對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的分區(qū)管控展開(kāi)了探索，但目前統(tǒng)一適用的規(guī)則仍然亟待建立。綜上，原則性較強(qiáng)以及法律強(qiáng)制力欠缺的問(wèn)題還是要通過(guò)立法的方式進(jìn)行彌補(bǔ)，并且明確“三線一單”因某種程度上具有專項(xiàng)規(guī)劃特點(diǎn)而可以作為國(guó)土空間規(guī)劃的補(bǔ)充和延伸之地位，[17]在推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃立法背景下增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線的強(qiáng)制性效力。而分區(qū)管控規(guī)則的建立，主要應(yīng)從明確劃定分區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)以及制定適宜各分區(qū)狀況的差異化管控措施入手。可繼續(xù)推行目前地方普遍使用的劃分為一類管控區(qū)和二類管控區(qū)的區(qū)劃方式，在一類管控區(qū)施行絕對(duì)禁止的管控措施，對(duì)二類管控區(qū)實(shí)施相對(duì)寬松的管控措施，特別要合理把控二類管控區(qū)的管控措施，結(jié)合中華人民共和國(guó)自然資源部、中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部、中華人民共和國(guó)國(guó)家林業(yè)和草原局發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線管理的通知（試行）》，進(jìn)一步結(jié)合各地實(shí)際情況制作準(zhǔn)入清單，嚴(yán)格把控人為活動(dòng)對(duì)自然生態(tài)造成的影響。
（四）土地利用監(jiān)督中，生物多樣性保護(hù)的主體整合與拓寬
國(guó)土空間大體上可以分為已經(jīng)被開(kāi)發(fā)利用的區(qū)域和未被開(kāi)發(fā)利用的區(qū)域，因此，優(yōu)化土地利用蘊(yùn)含著兩部分的要求：一部分是為實(shí)現(xiàn)恢復(fù)生物多樣性的目的，對(duì)已經(jīng)被開(kāi)發(fā)利用的國(guó)土空間進(jìn)行生態(tài)修復(fù)；
另一部分是為實(shí)現(xiàn)維持生物多樣性的目的，對(duì)還未開(kāi)發(fā)利用的國(guó)土空間進(jìn)行生態(tài)保護(hù)。因此，基于優(yōu)化土地利用的生物多樣性保護(hù)意在同時(shí)采用事前預(yù)防和事后治理兩種方式，通過(guò)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)，分別實(shí)現(xiàn)對(duì)生物多樣性的維持和恢復(fù)。土地利用監(jiān)督理應(yīng)從保護(hù)監(jiān)督和修復(fù)監(jiān)督兩方面展開(kāi)。
從保護(hù)監(jiān)督來(lái)看，《土地管理法》第67 條規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門的監(jiān)督檢查職能。《環(huán)境保護(hù)法》第10 條規(guī)定了國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門的監(jiān)督管理職能。此外在環(huán)境司法中，還有檢察機(jī)關(guān)、公益組織通過(guò)提起環(huán)境公益訴訟參與生物多樣性保護(hù)監(jiān)督的實(shí)踐。可見(jiàn)，監(jiān)督主體仍然是以政府部門為主。從修復(fù)監(jiān)督來(lái)看，一般是由政府部門負(fù)責(zé)生態(tài)修復(fù)驗(yàn)收，但驗(yàn)收只是最后結(jié)果環(huán)節(jié)的表現(xiàn)，并且生態(tài)修復(fù)不是一蹴而就的，是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，因此生態(tài)修復(fù)需要長(zhǎng)期且持續(xù)性的監(jiān)督。在生態(tài)修復(fù)的過(guò)程中，由于生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展演變是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，因此要采取長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)的方式，將監(jiān)測(cè)得出的各項(xiàng)數(shù)據(jù)應(yīng)用于不同階段的修復(fù)結(jié)果評(píng)價(jià)。此外，雖然對(duì)土地利用各階段的監(jiān)督結(jié)果應(yīng)基于不同的評(píng)價(jià)體系作出，但不同的體系均需要在指標(biāo)構(gòu)建等方面體現(xiàn)出對(duì)生物多樣性保護(hù)的強(qiáng)調(diào)。
不論是保護(hù)監(jiān)督還是修復(fù)監(jiān)督，目前以政府部門為主的監(jiān)督都太過(guò)單一。為提升協(xié)同監(jiān)督的效率，有必要將現(xiàn)有的各項(xiàng)監(jiān)督職能進(jìn)行整合。此外，政府部門本就是生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律和政策的執(zhí)行部門，不適合再當(dāng)獨(dú)立的裁判者，因此土地利用的管理離不開(kāi)社會(huì)公眾監(jiān)督。公眾參與是我國(guó)環(huán)境法的基本原則之一，是監(jiān)督生態(tài)環(huán)境保護(hù)決策和實(shí)踐科學(xué)理性的重要方式。《昆明—蒙特利爾全球生物多樣性保護(hù)框架》第21 個(gè)行動(dòng)目標(biāo)明確提出要確保公眾能夠獲取最佳現(xiàn)有數(shù)據(jù)、信息和知識(shí)，因此，信息披露是確保公眾參與的基本前提。通過(guò)獲取信息及學(xué)習(xí)相關(guān)知識(shí)，社會(huì)公眾能夠提高自身參與生物多樣性保護(hù)的能力與水平。
（五）土地利用能力與水平提升中，對(duì)生物多樣性保護(hù)相關(guān)因素的考量
在土地利用能力與水平的提升中，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展是關(guān)鍵。《環(huán)境保護(hù)法》第7 條表明國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)研究、開(kāi)發(fā)和應(yīng)用的鼓勵(lì)與支持。科學(xué)技術(shù)的運(yùn)用在我國(guó)環(huán)境法制度構(gòu)建中一直發(fā)揮著重要作用。以生態(tài)功能區(qū)制度為例，2010 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》，通知中按照不同的標(biāo)準(zhǔn)將我國(guó)國(guó)土空間分為了不同的主體功能區(qū)，以此為基礎(chǔ)，對(duì)各不同類型主體功能區(qū)的功能定位、發(fā)展方向、開(kāi)發(fā)管制原則等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。可見(jiàn)，生態(tài)功能區(qū)劃是生態(tài)功能區(qū)制度的核心之一，也是該制度構(gòu)建的基礎(chǔ)，是一項(xiàng)具備較高科學(xué)技術(shù)性的工作，需要相關(guān)人員具備較強(qiáng)的專業(yè)技能，生態(tài)功能區(qū)劃的科學(xué)與否決定著生態(tài)功能區(qū)制度能否有效實(shí)施。
在探討通過(guò)優(yōu)化土地利用保護(hù)生物多樣性項(xiàng)下，以土地利用總體規(guī)劃編制為例。2017 年原國(guó)土資源部公布了《土地利用總體規(guī)劃管理辦法》，其中第14 條指出“土地利用總體規(guī)劃編制應(yīng)當(dāng)運(yùn)用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)手段”，強(qiáng)調(diào)了科學(xué)技術(shù)手段的運(yùn)用之于規(guī)劃編制的重要作用。第21 條提出了編制土地利用總體規(guī)劃中各類用地空間布局安排應(yīng)當(dāng)考慮的8個(gè)方面，其中表明要“優(yōu)先布局國(guó)土安全和生態(tài)屏障用地”。隨著土地利用總體規(guī)劃向國(guó)土空間規(guī)劃轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)監(jiān)督管理總局批準(zhǔn)發(fā)布了全國(guó)首個(gè)國(guó)土空間規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)范國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)——《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)程》，將于2024 年1 月1 日起實(shí)施。規(guī)程中內(nèi)容覆蓋包含陸海在內(nèi)的全域國(guó)土空間，規(guī)定了關(guān)于省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制的程序、技術(shù)等主要內(nèi)容。規(guī)程中強(qiáng)調(diào)功能協(xié)調(diào)，“生態(tài)空間要求安全優(yōu)先、維護(hù)生物多樣性和改善生態(tài)服務(wù)功能，筑牢國(guó)家生態(tài)安全屏障”。從國(guó)家層面發(fā)布的辦法到規(guī)程可見(jiàn)國(guó)土空間規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)范層面考量因素中對(duì)生物多樣性的納入，表明優(yōu)化土地利用與生物多樣性保護(hù)之間互動(dòng)關(guān)系得到越來(lái)越多的重視與關(guān)注，維護(hù)生物多樣性之于維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的重要性也越發(fā)凸顯。國(guó)家層面規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)也對(duì)科學(xué)技術(shù)提出了更高要求，一方面，應(yīng)加強(qiáng)有關(guān)土地利用與生物多樣性保護(hù)的基礎(chǔ)研究，為規(guī)劃編制奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。具體而言應(yīng)包括但不限于開(kāi)展對(duì)區(qū)域內(nèi)生物多樣性基本狀況的調(diào)查并識(shí)別區(qū)域突出特征、對(duì)特定生物及其棲息地開(kāi)展調(diào)查以明確二者依存的緊密程度、研究土地利用政策規(guī)劃對(duì)生物多樣性的影響等。另一方面，應(yīng)注重加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與完善，例如生物多樣性監(jiān)測(cè)網(wǎng)格的建立、生物多樣性調(diào)查評(píng)估技術(shù)的提升，為相關(guān)調(diào)查研究的開(kāi)展提供強(qiáng)有力的保障。
總而言之，人類過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和持續(xù)性被不斷破壞，對(duì)土地用途的改變直接導(dǎo)致區(qū)域原有生境破碎化，而生境與生物多樣性存在密切聯(lián)系，一般認(rèn)為生境面積減少90%，將導(dǎo)致可長(zhǎng)期存活的物種數(shù)減少50%。[7]人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過(guò)當(dāng)行為是導(dǎo)致生物多樣性破壞的根源。為保護(hù)和修復(fù)完整的生態(tài)系統(tǒng)，土地利用的轉(zhuǎn)型勢(shì)不可擋。未來(lái)應(yīng)繼續(xù)在國(guó)土空間規(guī)劃和生態(tài)文明建設(shè)項(xiàng)下，持續(xù)推進(jìn)通過(guò)優(yōu)化土地利用保護(hù)生物多樣性的法學(xué)研究，可以進(jìn)一步探討優(yōu)化土地利用與生物多樣性保護(hù)協(xié)同治理的可行路徑，探索構(gòu)建更加合理、更加適配、更具有實(shí)際操作性的治理體系。
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