摘 要：美國行政法上的窮盡行政救濟原則不僅指向行政復議前置，更確切的表述應當是窮盡行政程序。重新檢視窮盡原則的經驗意義，在于突破復議前置及其例外情形的傳統認識框架，將關切點前移，使行政復議融入完整行政程序之中加以考察。由于行政復議內嵌于行政程序并與在先程序相扣而生，需要整全性地把握行政程序設置。美國窮盡原則和復議設置問題實際轉化為以正當程序條款為底線，對行政決定的程序設置比照司法程序加以差異化對待。行政機關面對的與其說是行政復議司法化，毋寧說是行政程序的司法化問題，以及相伴而生的對于多角度化解糾紛的重視。
關鍵詞：窮盡行政救濟;美國行政法;正當程序;行政法法官;行政復議前置
中圖分類號：D912.1? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2024）03-0071-03
2023年9月新修訂的《行政復議法》相比原立法，對行政復議前置的范圍增加至五類，以貫徹行政復議作為解決行政爭議主渠道的立法宗旨，加強法治政府建設，至此，關于復議前置的案件范圍爭議算是塵埃落定，基本沒有改變復議與行政訴訟的既有程序銜接關系，即以自由選擇為原則，以復議前置為例外。此前，從比較借鑒的角度考察美國行政法相關制度時，學界通常將窮盡行政救濟完全等同于行政復議前置，稱美國以復議前置為原則，并重在研究何為例外情形。然而，一個認識上的偏差是，美國行政法上的窮盡行政救濟原則不僅指向行政復議前置，更確切的表述應當是窮盡行政程序。重新檢視窮盡行政救濟原則的經驗意義，在于突破復議前置及其例外情形的傳統認識框架，將關切點前移，使行政復議融入完整行政程序之中，對復議所嵌入的行政程序加以一體化審視。由于行政復議內嵌于行政程序并與在先程序相扣而生，必須整全性地把握行政程序的設置，將整體行政觀貫徹于窮盡原則適用的始終。
一、窮盡行政救濟實為窮盡行政程序
（一）對行政立法提出異議的窮盡要求
1.窮盡行政立法中的評議程序
如果相對人沒有及時利用行政機關制定規則階段提供的評議程序，例如，在規定的評議時限內被要求提交意見并說明理由，卻沒有按照要求提出，那么不能在期限過后利用訴訟挑戰該規則的效力[1]。
2.行政立法實施中的窮盡原則
此類案件主要涉及當事人何時可以在個案中質疑行政立法。例如，醫保費用報銷糾紛中[2]，案涉行政立法規定特定病患必須先墊付費用再報銷，有病患在申請行政機關報銷前就起訴，稱自己無力墊付手術費，質疑該規定違法。法院的態度是，如果適用窮盡原則，當事人不可能有機會申請報銷并進而尋求法院審查，而且糾紛無關事實爭議，僅涉及法律爭議，無需窮盡行政程序。
（二）行政調查程序中的窮盡要求
此類案件主要涉及傳票強制令訴訟。行政機關在行政調查時有權發傳票要求某企業或個人提供特定資料，相對人如果不服，可以不予理會，不能直接對該傳票起訴。行政機關會向法院申請強制執行令，相對人有權在強制令訴訟中抗辯，要求法院對該傳票的合法性進行審查。但是，當法律規定相對人不服傳票，必須先申請行政機關審查時，當事人若未申請，等到在法院強制令訴訟中抗辯，屬于未能窮盡救濟。
（三）初始行政決定做出過程中的窮盡原則
初始行政決定尚處于做出階段，相對人對行政機關有無事項管轄權、決定者應否回避、主持正式聽證的行政法法官任命合憲性等關鍵程序有異議并起訴，此時涉及應否窮盡正在進行的行政程序。例如，有原告收到國家勞工關系委員會（以下簡稱NLRB）的聽證告知后，向法院申請禁令，要求禁止NLRB舉行該聽證，法院認為除非行政機關明顯無事項管轄權且無其他手段維權才可以直接起訴，否則應參加聽證[3]。
（四）行政決定做出后窮盡行政復核（上訴）程序
只有此種情形類似中國語境下的行政復議前置。例如，如果拒絕社保福利時適用的是非正式聽證，行政機關在此后提供正式聽證。有當事人被拒絕后未經正式聽證就直接起訴，質疑決定所依據的法律條款違憲[4]。法院認為，正式聽證程序屬于徒勞和浪費，因為唯一爭訟點是法條的合憲性，不是事實爭議，被告無權解決。
（五）分階段、多階段決定的窮盡原則判斷
涉及分階段或多階段行政決定時，若當事人不服前期決定、沒有等到最后階段決定就直接起訴，法院從行政程序是否已經完成、當事人是否還有救濟機會、損害是否無法補救去解釋適用窮盡原則。此類情形是該原則與行政最終原則混搭適用的典型體現。
（六）不履責之訴的窮盡要求
如果不服行政機關不履責，當事人必須先向行政機關提出請求，否則屬于未窮盡行政救濟。
（七）窮盡行政機關先行處理程序
例如，立法賦予平等就業機會委員會等監管機構受理投訴、調查處理特定勞資關系糾紛的權力，若有當事人以雇傭歧視為由提起民事索賠，應當先向平等就業機會委員會投訴處理歧視爭議。
（八）行政程序和法院強制執行之間的窮盡原則
如果行政機關申請法院強制執行前未依法舉行聽證，屬于未窮盡行政救濟。
二、窮盡立法明確規定的強制性行政程序
一般認為，如果是制定法規定的行政程序排除法院在管轄方面的裁量權，應適用窮盡原則。同時，法官根據衡平法可以考慮四項因素：窮盡原則對當事人的損害程度，法院審查實質問題難度，法院審查實質問題得到行政專業技能或事實調查協助的程度，行政機關完成事實調查或運用專業技能的程度[5]。
美國《聯邦行政程序法》第704條（以下簡稱APA）將窮盡原則嵌入最終原則的語境下予以表達，行政救濟的窮盡性與行為的最終性及其法律效力相聯結，使得行政行為、行政程序具有整體、整全意義上的可審查性。該條前兩句提出最終原則，即法律規定可審查的行政行為和沒有其他充分司法救濟的最終行政行為應接受司法審查。對初步、程序性或中間性的行政行為或裁決不可直接審查，接下來就是隱晦在最終原則之中的窮盡救濟要求：當存在針對某行為的后續行政程序時，法律或行政立法如果沒有明示原行為不具有最終性且原行為不發生效力，此時原行為具有最終性、可審查性。美國最高法院通過Darby案指出[6]，如果司法審查前必須經過行政內部的各種自審或復核、上訴程序，那么法條必須使用強制性措辭，且明確原行為不具有最終性、不生效。
三、窮盡正當的、多層次行政程序和行政手段
（一）設置多層次行政裁決（決定）程序
1.美國行政裁決的司法意義及其規制特性
APA將產生法律效力的行政活動分為兩大類即規則制定和行政裁決，行政裁決具有司法意義，是指行政機關適用法律于特定個案事實對特定對象做出具體決定的過程，非常類似于司法裁判過程，行政裁決發揮了類似判例的功能。因此，對行政裁決加以規制的立足點在于保障行政程序的正當性。例如，正當程序條款行政法法官（以下簡稱ALJ）主持聽證及行政上訴程序。但是行政裁決具有不容忽視的行政權特性，對其規制又有別于司法裁判。
2.四類典型行政裁決的多層次程序
以社保署的行政給付、證券交易委員會的行政處罰、環保署的行政許可、國家勞工關系委員會對勞資糾紛的行政處理為例，可以觀察到，包含行政復核、行政上訴在內的行政程序設置具有多層次特性，重在實現事實探查目的以及自我糾錯的保障。
一是社保署殘疾保障金處理程序[7]。基本程序為：1.提交申請。2.書面審查后拒絕時，告知理由（非正式程序）。3.申請復核，書面審，若以醫療原因拒絕，可口頭聽證（非正式程序）。4.申請ALJ聽證，全面重新審查（正式程序）。5.上訴至社保署上訴委員會，基于ALJ聽證材料做書面審，個別重新審查;先決定是否做實體審查，然后才可能做出實體決定。
二是環保署的空氣管制行政許可程序[8]。基本程序為：1.申請運營許可。2.擬許可，準備行政案卷（理由說明，申請材料等）。3.公告和公眾評議（受影響方，任何公益組織、個人受邀或主動參加），同時告知并征求相關行政機關意見。4.告知許可內容，公開行政案卷，書面提交的評議內容隨初始決定公開。5.重要公益或疑難點召開公開聽證會，聽證錄音或文字記錄隨初始決定公開。6.環保署做出初始決定，評議人或公聽會參加人有權上訴，但初始決定與擬許可內容存在不一致時，任何人就該問題有上訴資格。7.環境上訴委員會先答復是否實體審，原則為書面審，個別口頭聽證。8.決定生效10日內可申請復核或澄清。
三是證券交易委員會（以下簡稱SEC）的行政處罰程序[9]。基本程序為：1.SEC執法處對涉嫌內幕交易當事人展開行政調查。2.做出不指控決定或行政和解;或發出指控（類似于起訴書，告知舉行聽證時間地點性質，聽證的法律根據和權限，認定事實和適用法律，擬處罰內容）。3.ALJ聽證并做出初始決定。4.上訴至SEC，可維持、改變，或發回ALJ再聽證。
四是國家勞工關系委員會的勞資糾紛處理程序[10]。基本程序為：1.投訴：雇員向地區負責人投訴雇主或勞工組織存在不公平勞動行為。2.調查：決定是否提出指控。3.不予指控（對此可上訴至NLRB總法律顧問）;或發出指控：正式聽證告知書，相對人在限期內提交材料。4.正式聽證和決定：ALJ主持并決定責令改正并給予相應救濟;或駁回指控。5.上訴至委員會，決定責令改正并給予救濟;或駁回指控;或發回ALJ重審。
（二）行政復核（上訴）聽證的設置特點
1.基于整體行政過程來設置行政復核、行政上訴的聽證
正式聽證的設置，乃至非正式聽證中設置書面還是口頭聽證，取決于該次聽證在整體行政程序中，就爭議事實的充分發掘和正確及時認定而言，能夠產生何種助益。案件爭議點如果是涉及重要事實的認定則適用正式聽證，盡可能避免事實判斷的錯誤。正當程序的核心在于，告知受不利影響的當事人并提供面對的機會。所有程序的調整設置應考慮到受聽證人的能力與狀況，以確保他們獲得實質意義上的表達意見機會”[11]。
從上述列出的四類典型行政裁決程序，可以看到正式聽證所處位置有三個特點：第一，正式聽證既可以應用于初始不利決定做出時，也可以在不利決定做出后當事人申請復核時提供;第二，初始決定做出時如果有正式聽證，之后類似于我國行政復議的行政復核直至行政上訴程序中，口頭聽證不是必選項;第三，行政上訴程序的結果仍有可能是發回行政法法官通過正式聽證進一步審理。
2.行政裁決聽證并非都是對抗式程序
四類行政裁決中，社保福利和環保許可的初始決定、行政復核、行政上訴中的聽證，通常不模仿司法程序進行，不具有典型司法裁決特征，甚至沒有另一方當事人抗辯，申請人是聽證的唯一當事人。例如，社保署一方不派人為自己拒絕發放社保的決定辯護，行政法法官有責任幫助申請人完善訴求。
（三）多手段多角度化解糾紛
1.設置行政程序重啟制度便于自我糾錯
以環保署的空氣管制行政許可程序為例，設置了行政程序重啟制度。行政機關可主動決定，或任何利害關系方可依特定理由申請許可機關重啟程序，對許可進行修改、撤銷、續期或廢止，若申請遭到拒絕，不進入前述的公告評議程序，可以非正式上訴至環境上訴委員會，對委員會決定不服可起訴至法院。
2.行政和解與調解貫穿始終
以國家勞工關系委員會為例，全程支持和解或調解結案，最終僅少部分案件成訟，且敗訴率低。委員會每年處理兩萬至三萬件的投訴，在被投訴行為得以確認的案件中，超過九成以和解結案。委員會啟動調查后有充分證據支持投訴的，盡量促成雙方和解，如果不能和解，則發出指控書，其后，委員會代表投訴方，全程參與和解談判以及委員會決定程序。指控發出時或之后經委員會批準達成的稱為正式和解協議，可轉為委員會命令和上訴法院判決，得以強制執行。此后仍然不能和解的，將由ALJ聽證，聽證后可上訴至委員會，委員做出決定，每年有幾百個。訴至法院的案件每年約六十個，80%的判決支持委員會[12]。
3.重視最終行政裁決的說理及其公開
行政裁決的決定，類同法院裁判，具有先例意義，說理使公眾了解到那些指導行政機關做出決定、實際運用的法律。信息自由立法及其判例要求公開有法律效力的行政決定。未按規定公開或出版發行的決定、意見等，不得被各機關對機關之外的第三方適用或者作為先例援引，但是相關人員對有關內容知情的除外。同時，政府法律顧問最終性的法律意見及其說理等都應當公開。
四、結語
蘊含于窮盡行政程序原則的政策意圖，是讓行政機關在做出行政決定過程中充分發掘事實、形成正確的事實案卷，發揮利用行政機關專業知識，并讓行政機關有機會糾正自身錯誤以提高效率[13]。不言而喻，窮盡原則的目的能否實現具有復雜性和不確定性，窮盡原則存在內在緊張。比如，尊重行政自治vs行政權受司法審查，司法節約vs行政效率（窮盡會造成兩種程序都在使用），行政自我糾錯vs糾錯概率有多少[14]。就此而言，行政機關面對的與其說是行政復議司法化，毋寧說是行政程序的司法化問題，以及相伴而生對多層次多手段化解糾紛的重視。
參考文獻：
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[2]Heckler v.Ringer 466 U.S. 602[Z].1984.
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[4]Weinberger v.Salfi 422 U.S.[Z].1975（749）.
[5][美]理查德.J.皮爾斯.行政法：第5版[M].蘇苗罕，譯.北京：中國人民大學出版社，2016.
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[8]美國環保署[DB＼OL].（2023-07-12）[2023-09-20].https：//www.ecfr.gov/current/title-40/chapter-I/subchapter-C/part-71.
[9]美國證券交易委員會[DB＼OL].（2023-09-20）[2007-08-02].https：//www.sec.gov/enforce/Article/enforce-about.
[10]美國國家勞工關系委員會[DB＼OL].[2023-09-20].https：//www.nlrb.gov/about-nlrb/what-we-do/investigate-charges.
[11]Mathews v.Eldridge 424 U.S.[Z].1976（319）.
[12]美國國家勞工關系委員會[DB＼OL].[2023-09-20]https：//www.nlrb.gov/reports/agency-performance-reports/performance-and-accountability/graphs-data.
[13]Peter A.Devlin，Jurisdiction，Exhaustion of Administrative Remedies，and Constitutional Claims[J].N.Y.U.L.Review，2018（5）.
[14]Rosemary Queenan，Delay & Irreparable Harm：A Study of Exhaustion through the Lens of the IDEA[J].N.C.L.Review，2021（5）.
作者簡介：湯洪源，副教授，從事行政法研究。
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