錢克錦

6月3日，拜登在白宮簽署了一項關于聯邦政府債務上限和預算的法案。最后關頭，美國避免了債務違約的風險。不少輿論分析認為“好險”。

但仔細看，最后關頭化險為夷，也是過去幾個月鬧得沸沸揚揚的美國債務違約危機的必然結局。債臺高筑是現代資本主義國家現狀所決定的，而最終能達成妥協、延后危機，則是美國制度設計的結果。

債務攀升，提高上限

美國公債其來有自。早在獨立戰爭結束后的第一個財政收支報告（1791年1月），就已列出大約7500萬美元的債務。過去兩百多年來，雖然中間有些年份略有下降，但美國公共債務總體趨勢是越來越高。美國內戰、第一次世界大戰，更導致美國公共債務大幅增長。

美國政府每年都會制定財政預算案，經國會批準后實施，出現入不敷出的情況，財政部就會請國會授權借債填補財政赤字。在1917年之前，國會每年都要討論并授權財政部借債；
那之后，國會制定了一套“債務上限”框架，便于財政部在框架內自行借債；
如果突破框架，就需要國會討論，通過特別法案提高債務上限。

在債務上限制度出臺之后，美國的債務總體趨勢依然是不斷增長，特別是由于第二次世界大戰、1980年代為了應付石油危機，再加上美國軍費開支、社會福利和醫療保障開支不斷增加，美國聯邦債務的增加呈現出滾雪球的架勢。

根據美國財政部的數據，1950年，美國聯邦債務為2570億美元，1980年為9090億，1990年3.2萬億，2000年5.7萬億，2010年則達到13.5萬億美元（接近當年美國的GDP），2020年為26.9萬億美元。

截至今年5月，美國的債務大約為31.4萬億美元，其中約7萬億債權是聯邦政府自己持有，也就是財政部欠其他聯邦政府部門的錢；
24萬億是由公眾持有（即個人投資者、公司、其他國家政府和美國地方政府持有的債權）。31.4萬億美元，大約相當于美國2022年GDP的120%。

面對不斷增長的開支，美國政府屢屢要求國會討論授權，提高債務上限，以便繼續借錢（發行債券）。

如果國會不提高債務上限，美國政府不能進一步借錢，就可能無法償還到期債務和利息，出現債務違約。這會引起美國政府信用等級下調、借貸成本增加，沖擊證券市場，也可能引發美元匯率暴跌，沖擊全球金融市場和國際貿易。

總之，不提高債務上限，可能導致嚴重后果。所以，在達到債務上限后，美國政府都會要求國會提高上限。同時，財政部也想辦法“自救”，比如暫停向一些福利性的項目撥款。這次達到債務上限后，美國財政部就暫停了對公務員退休和殘疾基金的新投資，暫停了對郵政退休人員健康福利基金的新投資，等等，希望以此延緩債務危機。

但這些措施也只能拖延幾個月時間。今年1月美國債務規模觸及債務上限后，財長耶倫緊急致信國會，要求國會嚴肅考慮可能出現的債務違約這種“史無前例”情況的后果。耶倫還給出解決之道：要么提高債務上限，要么暫停債務上限的約束（暫停期過后，債務上限要重新設置，數量為“原有債務上限+暫停期內新增的債務”）。

共和黨要求削減開支，正是瞄準了民主黨的“優勢項目”，更具體地說，目標就是拜登執政以來民主黨所宣稱的政績：抗疫、豁免學生貸款、照顧底層民眾的福利、追查富豪逃稅、促進新能源等等。

從歷史上看，美國解決這個問題的辦法，基本就是不斷提高債務上限，不斷授權給財政部舉新債。美國財政部的資料顯示，1960年以來，美國國會78次提高債務上限。其中共和黨執掌白宮期間提高了49次，民主黨執政期間提高了29次。從總統來看，共和黨方面，里根任內提高了18次，次數最多；
民主黨方面，克林頓任內提高了8次。

兩黨斗爭和精明算計

財政權是政府最重要的權力之一，美國兩黨在此問題上歷來斗爭激烈。稅率和預算固然是斗爭焦點，債務上限也是引人矚目的戰場。

從理念和傳統做法來看，共和黨政府比較重視國防，偏向增加軍費，而且對大公司和富豪比較友好，通常實行大規模減稅，借此刺激投資，促使經濟發展；
而民主黨政府則重視工會權益和社會福利，特別是照顧底層民眾的福利，同時也會維護軍費開支。所以兩黨無論誰執政，美國政府開支都不斷增加，靠政府發行債券來維持財政平衡。

由于理念不同，每當債務上限被突破之際，雙方都會互相指責。民主黨指責共和黨大規模減稅導致財政缺口大；
共和黨指責民主黨濫施福利導致政府開支巨大。雙方經常爭得不可開交，都想著盡量維護本黨和本黨選民的利益，并盡量挖對方的墻腳。

爭執到互不相讓的地步，美國政府有時也因此停擺。2013年，奧巴馬政府就因為債務上限僵局，停擺了16天。政府停擺期間，對國家利益和民眾生活沒有太大影響的國家公園、某些福利項目等，暫停了運營；
而像國防部、國務院和財政部這些重要部門，都不受影響。

斗爭歸斗爭，為了不讓美國政府信用破產，兩黨最后又都能達成妥協。在預算斗爭方面如此，在債務上限方面也是如此。

這次美國達到債務上限時，兩黨在國會兩院接近勢均力敵的態勢，決定了這次有關債務上限的爭斗會很激烈。

民主黨最初提出，國會應該無條件地提高債務上限，因為此前幾次國會都是這么做的。不過，掌控了國會眾議院的共和黨顯然要以債務上限作為重要政治籌碼，不會“白送”拜登政府一次債務上限提高。

這一次共和黨的基本目標是，利用這次機會，要求拜登政府大幅削減政府開支。怎么削減開支呢？共和黨的要求主要有：首先從整體上限制未來兩年的財政支出計劃，然后在一些具體領域提出要求，比如回收原計劃用于抗疫的剩余資金大約300億美元，這些錢原本是用于援助疫期中小企業的貸款和鄉村地區的網絡建設等；
暫停“豁免學生貸款”項目的資金；
強化領取社會救濟的工作要求，如必須證明自己積極尋找工作并愿意接受所提供的任何適合的工作；
回收部分拜登政府用于追查富豪逃稅的資金；
取消對新能源行業的補貼和免稅措施；
對于一些傳統能源行業的項目，要給予更多支持，取消某些限制措施。

從這些要求可以看出，共和黨要求削減開支，正是瞄準了民主黨的“優勢項目”，更具體地說，目標就是拜登執政以來民主黨所宣稱的政績：抗疫、豁免學生貸款、照顧底層民眾的福利、追查富豪逃稅、促進新能源等等。當然，共和黨也提出對己方有利的支持傳統能源行業的要求等。

即便如此，共和黨內的極端保守派還是認為，這些要求太溫和了，應該讓民主黨更多削減那些福利項目，更多取消對新能源的支持等等；
而拜登和民主黨議員一開始表示不可接受，甚至做出“拒絕談判”的姿態，民主黨內的激進自由派議員，更大呼“是可忍孰不可忍”。

在這種情況下，拜登和共和黨籍的眾議院議長凱文·麥卡錫之間相互“極限施壓”。在財長耶倫“不采取行動，美國就要違約了”的不斷喊話中，雙方從堅持己見到愿意溝通，再到多輪談判，拜登甚至為此改變行程，沒有按計劃訪問澳大利亞和巴布亞新幾內亞，而中途返回華盛頓和麥卡錫談判，最終雙方在5月27日達成新的兩黨協議。

達成妥協，延后危機

根據兩黨新協議，美國眾議院形成《2023年財政責任法案》。5月31日，眾議院批準該法案；
6月1日，參議院通過；
6月3日，拜登簽署該法案。這樣，在耶倫所說的“最后期限”6月5日之前，這次債務上限危機化險為夷。

新法案的主要內容有：債務上限暫停至2025年1月，也就是在此之前，不設置新的債務上限，但財政部可以繼續借債，只是借債必須用于現有的支出義務。這樣，設置新的債務上限就留待下屆政府處理。

法案還規定，2024財年的非國防支出大致持平，并在次年增加1%，也就是拜登政府必須嚴控預算；
其他具體規定還有：繼續資助退伍軍人醫療服務、回收沒有動用的新冠疫情救濟資金，撤銷部分用于追查富豪稅的資金，加強對領取社會救濟的資格審查，結束豁免助學貸款計劃（該計劃原本也即將到期），簡化環境審查（有利于傳統能源項目）等等。

民主黨內極端自由派和共和黨內極端保守派對這個法案都相當不滿。但從眾議院投票結果看（314票贊成，117票反對，其中民主黨贊成票165，共和黨149），民主黨似乎對法案的滿意度更高。

協議達成、法案通過之后，雙方都稱己方獲得勝利。在共和黨看來，這次債務上限談判，大大限制了拜登政府的未來財政預算，也成功削弱了一些民主黨看重的社會福利工程，為傳統能源爭取到有利條件；
民主黨認為，首先拜登政府避免了在任期內出現債務違約；
將債務上限暫停到2025年1月，也不會影響民主黨明年的選情；
而且，共和黨在談判中要求的提高申請醫療保障的門檻、取消對新能源行業的優惠政策等，法案也沒有提及。

所以雙方實際上都有收獲，但都沒有完全達到目的，這也是為何民主黨內極端自由派和共和黨內極端保守派對這個法案都相當不滿。但從眾議院投票結果看（314票贊成，117票反對，其中民主黨贊成票165，共和黨149），民主黨似乎對法案的滿意度更高。

回顧這次債務上限危機，雖然各方把事態說得非常緊急，但更長遠更宏觀地看，這種危機實際上沒有太多懸念。從某種程度上說，這種事件正反映了美國分權制衡之下，主流民意并不希望出現雙輸的結局。

根據美國的制度設計，聯邦政府掌握行政權，但財政審批權在國會。如果白宮和國會分掌在不同政黨手中，說明主流民意有分歧，兩黨為了各自選票，自然會全力搏擊，展現出一種互不退讓的“險情”。但事關整個美國信用和政府運轉時，在緊要關頭，雙方最終還是會迫于民意達成妥協。所謂“雙方都得不到自己想要的，但都能得到必須要的”，實際上就是在民意有分歧情況下的折中產物。

債務上限的真正危險之處，其實不在于美國兩黨的競爭，而在于債務不斷增長的發展模式。債臺高筑的不是美國一家，根據國際貨幣基金組織的數據，2021年，七國集團國家中央政府舉債占本國GDP的比例，日本是221%，意大利是146%，美國為115%，英國為102%，法國為91.7%，加拿大55%，德國46.7%。從這組數據可以看出，除了加拿大和德國，其他五國都是“債臺高筑”。雖然因為這些國家經濟能力強、國家信用好，債臺高筑暫時不會有什么問題，但“寅吃卯糧”持續下去，終有一天會遇到爆點的。也有經濟學家認為，這種發展模式可能是發達社會的一個宿命。

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