皇甫光宇 劉秋菊
2022年，南陽市自然資源和規劃局堅持節約優先、合理使用、市場配置、創新改革、下放權限等原則，采取周通報、問題解決會商、督查等工作機制，加快推進存量土地盤活利用，全面提升土地要素保障能力和節約集約用地水平，全年盤活批而未供土地60239畝，處置閑置土地1768畝，超額完成省定“增存掛鉤”任務，盤活總量是2021年的2.15倍。
盤活儲量土地的做法與成效
在閑置低效用地再開發方面，該市調動土地權利人和社會各方的積極性，采用“退城入園”、閑置土地收回、“騰籠換鳥”、“府院聯動”等方式開展盤活處置。
“退城入園”轉型升級。發揮市場配置資源的決定性作用，與企業簽訂《國有土地使用權收購合同》，對“退城入園”的存量工業用地實行貨幣補償，對宗地實施掛牌出讓，對低效工業用地實施有效盤活。南陽防爆集團是中國防爆電機科研生產基地、國家技術創新示范企業、南陽市高端裝備制造業龍頭企業，2019年，實現銷售收入30億元，老廠區位于南陽市中心城區仲景北路22號，占地面積233畝，因位于中心城區內，企業發展受限。南陽市打造百億級電驅防爆產業園，南陽防爆集團作為示范帶動企業，于2019年初入駐南陽高新技術產業集聚區百億級電驅防爆產業園。企業“退城入園”后，老廠區233畝土地一直處于低效利用狀態，該區域在城市總體規劃中為居住用地，周邊道路、內河廊道、供暖、學校、醫院、商業等城市基礎設施和配套設施完善。為盤活國有土地資產，提升土地價值，支持電驅防爆產業園建設，2019年11月，南陽市政府常委會議研究決定對南陽防爆集團老廠區的233畝出讓工業用地進行收儲處置。經多輪談判磋商，2020年8月，南陽市土地儲備開發中心代表市政府，以1.7億元的評估價格對南陽防爆集團老廠區233畝出讓工業用地和地上建（構）筑物、附屬物實施了收購。2020年12月，在地上建（構）筑物全部拆除、土地前期開發完成，達到“凈地”供應條件后，土地分兩塊掛牌出讓，碧桂園南陽建瀛房地產開發有限公司和南陽鴻福置業有限公司分別以8.079億元（1082萬元/畝）和7.326億元（888萬元/畝）競得。南陽防爆集團“退城入園”老廠區土地盤活，實現了企業和政府雙贏：一方面，為企業進一步發展壯大和維持疫情期間生產經營提供資金支持；
另一方面，政府也對企業二期工程涉及的獨山大道進行北延，并修建了周邊的配套設置。截至目前，南陽防爆集團新廠區一、二期工程共占地400畝，工程建設基本完成，總投資達21億元，為打造全球最大、世界一流的大中型項目電機與驅動控制產品的生產、科研、試驗基地奠定了基礎。
閑置土地有償收回。對于因政府原因造成的閑置土地，通過協議方式有償收回國有建設用地使用權。南陽市天宜新包裝有限公司于2016年9月6日通過招拍掛方式取得原西環路以西、麒麟路以南面積45畝的土地，用途為工業用地，后因十二里河區域城市規劃調整，原工業用地調整為城鎮住宅用地，一直無法開工建設。高新區管委會于2021年4月26日對南陽市天宜新包裝有限公司下達《關于依法收回南陽市天宜新包裝有限公司國有建設用地使用權的決定》，按照評估的國有建設用地使用權剩余年期市場價格給予相應補償，進行依法收回。該宗地通過規劃條件擬定方案，南陽鑫聯置業有限公司競得土地使用權，成交價款1.841億元。
“騰籠換鳥”激發活力。對自身經營不善或資金原因造成停產停建的企業，會同開發區、招商等部門，采取收回土地、進行二次招商或股權轉讓方式，引進新企業入駐，提高土地利用效率。南陽聯瑞達光電科技有限公司位于北環路以南、王村10號路以西的面積54畝土地，于2015年4月2日掛牌成交，由于該企業計劃投入的設備和流動資金投入期較長，資金流入緩慢，影響了項目的總體進度，造成該宗地閑置。2021年，南陽聯瑞達光電科技有限公司向臥龍區政府遞交了解除項目用地出讓合同的申請，經區政府研究同意解除合同收回國有土地使用權。2022年6月，臥龍區政府進行二次招商，引進中牧牧原（河南）生物藥業項目，于6月22日掛牌成交。目前，項目正在施工建設中。
“府院聯動”雙向發力。對于涉法涉訴土地，南陽市建立政府、法院、債權人和債務人協調機制，明確處置措施和路徑，快審快結，化解矛盾，盤活存量土地。唐河縣5宗電動車項目（騰輝車業有限公司、怡宏車業有限公司等5家公司）于2014年2月通過招拍掛方式取得5宗土地面積285畝的土地使用權，用途為工業用地。因債務糾紛，5宗土地相繼被法院查封，造成土地閑置，無法產生效益。唐河縣政府召集查封法院、債權人、債務人，多次協商，達成處置意見。通過淘寶網司法拍賣網絡平臺對5宗土地使用權進行拍賣，最終由河南英拓智能科技有限公司和河南森雷實驗科技有限公司競得土地使用權。目前，5宗土地使用權轉讓手續和不動產證已辦理，建成7幢標準化廠房和2幢辦公樓，現已投產使用，兩企業年納稅1000萬元，年產值4億元。
工作中遇到的難題
南陽市存量土地盤活利用工作雖然取得了一定成效，但仍然存在諸多問題，如，土地從征收到供應，需要履行征地方案審批實施、規劃條件確定、供地方案審批、供地程序履行等規定流程，受多因素影響，具備一定的不確定性，所需周期也較長，無論哪一環節出現問題，都會形成批而未供土地。同時，土地供應后，因企業投資意向變動、資金等自身原因，或者政府規劃調整、信訪穩定等客觀原因，也會造成土地閑置。
南陽市盤活利用中面臨的問題主要有以下幾個方面。一是制約因素多。每宗存量土地的形成都有其特殊原因，跨度時間長，利益涉及面大，制約因素多，需要做大量細致的工作。二是市場和客觀需求問題。土地供應量主要由市場和客觀需求決定，而非政府主導，在盤活利用存量土地方面，地方政府發揮的作用較為有限。三是審批制度問題。在現有的土地管理制度下，批、供、用仍然很難實現平衡，“前清后增”問題依然存在。四是資金問題。一方面，征收和拆遷資金需求量大，因財政資金緊張，很難形成良性循環；
另一方面未供已用宗地因資金緊缺，無力支付出讓金，土地無法實現供應。五是城市規劃問題。一方面，無規劃和不符合規劃；
另一方面，因前些年指標緊張，分期報批，整個規劃范圍內有未報批土地，還有一些宗地違規改變用途，都造成無法供地。
盤活存量土地的思考和建議
向存量要空間。存量土地其實質是保障發展用地的潛力所在，要推動資源要素保障方式由增量為主向以存量為主轉變，努力以更小規模的資源消耗支撐更大規模的經濟增長。
健全盤活利用體系。存量土地盤活處置是系統工程，涉及各方利益，需要建立以屬地政府為主導，各部門共同參與的領導和工作機制。
鼓勵利用存量土地。發揮政策導向作用，通過行政、經濟、法律的綜合杠桿盤活存量土地。調動原產權單位以及主管部門盤活存量土地的積極性和主動性，引導投資企業盤活存量建設用地。財政可對利用存量建設用地的項目給予必要的扶持，以減輕投資企業負擔，降低投資成本。
解決資金難題。財政部門從土地出讓收益中拿出一定比例，建立政府儲備土地資金池，用于土地報批、征收、拆遷，確保盤活資金，形成良性循環。
探索實行征收補償款預存機制。在土地征收報批之前，將征地補償款足額存入征地補償款專戶，等到用地獲批后，及時足額將補償款發放給被征地農戶，解決因征遷資金不到位造成的批而未供問題。（作者單位：南陽市自然資源和規劃局）
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