李京梅,張慧敏,王 娜
1 中國海洋大學經濟學院,青島 266100 2 中國海洋大學海洋發展研究院,青島 266100
生物多樣性對于提供人類生命支持和調節全球生態環境至關重要,其所提供的物質和服務是增進人類福祉必不可少的條件[1]。據估計,全球每年使用的生物多樣性產品價值高達16—54萬億美元[2]。然而,生物多樣性具有公共物品特征,來自政策和市場的信號并未全面反映生物多樣性價值并確保執行“誰受益,誰付費”的原則。由于免費使用生物多樣性產品使得“公地悲劇”愈演愈烈,近年來全球生物多樣性喪失嚴重,生物群落結構和組織的惡化形勢非常嚴峻[3],多種內陸、海洋和淡水物種正在逐漸減少[4],大量充裕物種演變為瀕危物種[5]。生物多樣性的喪失嚴重影響生態系統服務的可持續供給,導致人類福利水平的下降,也會使受惠于生物多樣性的許多產業面臨發展困境。
20世紀70年代以來,鑒于經濟發展中存在著大量的物種減少甚至滅絕和生態破壞現象,越來越多的學者通過世界主流經濟范式語言即生物多樣性價值揭示生物多樣性所提供的服務,并引起決策者、管理者、企業和公民的關注。生物多樣性價值是以貨幣形式表征的生物多樣性對于人類物質、文化和生態健康需求的貢獻。生物多樣性價值旨在向不同決策者群體表明生物多樣性的重要意義以及不采取保護生物多樣性的措施將會產生的嚴重后果,進而催生國家、社會和個人有利于生態保護或可持續利用的政策響應。90年代后期,歐美等發達國家就開始了生態系統付費制度和稅收、公共補償機制,通過付費和市場對生態保護的福利進行獎勵,激勵企業或個人保護生態環境,鼓勵生產商開展生態友好型生產,引導消費者改變購買決策[6]。其中,生物多樣性銀行是通過補償交易市場進行資源配置,實現生物多樣性向經濟物品的轉化,使物種得以保護、投資者獲得收益,激勵生物多樣性產品可持續供給的重要手段。自20世紀90年代起,美國魚類和野生動植物管理局已經批準了超過137個物種保護銀行,截至2016年12月,這些銀行保護了超過62km2的瀕危物種棲息地[7]。與生物多樣性銀行市場規模逐漸擴大同時,生物多樣性信用市場需求旺盛[8]。美國、澳大利亞等國家創新實施生物多樣性銀行制度,借助市場力量,將生物多樣性保護與經濟效益緊密結合,提高了生物多樣性保護的有效性,引起學術、政府和企業界的廣泛關注。
我國政府高度重視生物多樣性保護與保護手段多元化的機制建設工作。自1992年加入《生物多樣性公約》以來,我國不斷完善生物多樣性保護法律體系,出臺并修訂的相關法律法規達50余部,從立法、司法方面不斷加強生物多樣性保護手段。2010年,國務院審議通過了《中國生物多樣性保護戰略與行動計劃(2011—2030年)》,提出了未來20年生物多樣性保護總體目標、戰略任務和優先行動。2011年國務院成立生物多樣性保護國家委員會,多部門共同實施生物多樣性保護戰略與行動計劃,積極推動生物多樣性保護主流化。2021年10月,我國在充分吸納《生物多樣性大會》締約國意見和建議的基礎上,提出“昆明宣言”。各國政府共同承諾,合作推動將保護和可持續利用生物多樣性納入或“主流化”到決策之中。2021年10月中共中央辦公廳、國務院辦公廳制定《關于進一步加強生物多樣性保護的意見》,提出“到2025年,初步形成生物多樣性可持續利用機制,基本建立生物多樣性保護相關政策、法規、制度、標準和監測體系；
到2035年,生物多樣性保護政策、法規、制度、標準和監測體系全面完善,形成統一有序的全國生物多樣性保護空間格局”的總體目標。價值實現通過建立生態環境保護者受益、使用者付費、破壞者賠償的利益導向機制,能夠激勵生物多樣性保護與可持續利用。2021年10月,國務院新聞辦公室發布《中國的生物多樣性保護》白皮書,提出“探索政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑,推動將自然生態優勢轉化為經濟社會高質量發展優勢,激發生物多樣性保護內生動力”。黨和國家的這些戰略部署,充分體現了我國對生物多樣性保護工作和手段創新的重視。
在此背景下,本文在明確生物多樣性的內涵及價值的基礎上,通過梳理國外相關研究成果,對生物多樣性銀行制度的建立、運營、生物多樣性銀行的交易內容等方面進行分析,探討國外生物多樣性價值實現的具體做法,并結合我國生態產品價值實現的政策目標,提出生物多樣性價值實現的政策建議,以期為我國實現生物多樣性保護的路徑創新提供參考,提升全社會參與生物多樣性保護主動性、積極性,全面提升生物多樣性保護能力,形成生物多樣性保護與生態產品價值實現的并進共贏。
1.1 生物多樣性
生物多樣性是指“所有來源的活的生物體中的變異性,這些來源包括陸地、海洋和其他水生生態系統及其所構成的生態綜合體；
包括物種內、物種之間以及生態系統的多樣性”[9]。生態系統和生物多樣性經濟學定義生物多樣性包含地球上所有生命形式(植物、動物、真菌和微生物)及其形成的群落和生存棲息地的多樣性,包括遺傳多樣性、物種多樣性和生態系統多樣性三個層次[10]。其中,物種是構成生態系統的基礎,生態系統發揮作用依賴于具有關鍵功能的某些物種或種群[11]。因此,本文將研究對象明確為物種多樣性,后文中提及的生物多樣性指物種多樣性。
1.2 生物多樣性價值
生物多樣性能夠帶來各種形式的、廣泛的福利,滿足本地乃至全球的生產和生活需要,具有公共物品特征。因此,全球人口和財富的不斷擴張導致對生物多樣性的需求日益增長,生物多樣性面臨被過度利用的風險。與此同時,氣候變化、棲息地破壞和環境污染等多重壓力也加劇了生物多樣性的喪失[12—13]。據估計,全世界有100多萬物種面臨滅絕風險[14]。20世紀70年代以來,經濟學家引入價值的范式對生物多樣性進行研究和管理,以揭示如果不遏制生物多樣性喪失人類將會付出哪些代價,以及如果投資于生物多樣性保護則會帶來多少潛在附加值,進而提升公眾保護生物多樣性的意識,為政策制定提供有效參考。生物多樣性價值就是生物多樣性對于人類物質、文化以及生態健康等需求的貢獻,通常以貨幣方式來衡量[15]。生物多樣性及其提供的生態系統服務是決定人類福祉的重要媒介和組成要素,因此生物多樣性價值不僅體現在物質福利和生活資料的供應,還包括安全、彈性、社會關系、健康以及自由和選擇的機會[1]。依據生物多樣性滿足人類效用的方式,生物多樣性價值可以分為直接使用價值、間接使用價值和非使用價值[16]。
生物多樣性價值用貨幣符號表征生物多樣性對人類福利的有用性,揭示破壞生物多樣性的代價,以及投資于生物多樣性保護的潛在利益,進而有助于提升公眾保護生物多樣性的意識。只有在市場交易中真正實現價值,通過生態產品價值實現,建立生態環境保護者受益、使用者付費、破壞者賠償的利益導向機制,才能促使生態受益者履行補償義務,激勵生態保護者采取行動保護物種資源,構建生態保護者與受益者間的良性互動關系,推動經濟社會可持續發展。
價值實現是生態價值向經濟價值轉化的制度安排,其目的是創造激勵措施,使個人或集體的資源使用決策與自然資源管理的社會利益一致。美國、澳大利亞運行已久的生物多樣性銀行制度由生態保護者或修復者通過儲存并出售生物多樣性信用,實現生物多樣性向經濟物品的轉化,能夠使物種得以保護、投資者獲得收益,為生物多樣性價值實現提供了可借鑒路徑。
工業社會以來,人類對物種棲息地的破壞以及對野生動植物的掠奪性開發使得大量充裕物種面臨滅絕或處于瀕危狀態,為緩解因經濟發展導致生物多樣性損失,彌補瀕危物種保護的法律空缺,20世紀70年代美國頒布《瀕危物種法》(ESA)。其中,ESA第7(a)(2)條要求所有聯邦機構與美國魚類和野生動植物管理局協商,以確保他們所進行的、資助的或授權的行動不會“危害”瀕危物種清單上的物種,或對其棲息地產生破壞或“不利地改變”。由于位于瀕危物種名單上的物種的棲息地至少有三分之二都位于私人土地上[17],因此這項規定使得保護瀕危物種棲息地成為私有土地所有者的責任。為了解決非政府組織或個人在其私有土地上的合法行為可能會對瀕危物種清單上的物種產生“無意傷害”,1982年美國國會修訂了ESA第(10)(a)條,批準了通過制定和執行“生境保護計劃”(HCP)來解決對野生動植物的“無意傷害”問題。HCP旨在確保所批準的行動對物種的影響達到最小化,并且最大限度地減少和限制棲息地的喪失。1993年克林頓政府的上臺以及內政部長布魯斯·巴比特的推動,使HCP成為解決私有土地上瀕危物種保護的重要方式[18]。HCP的緩解措施允許對瀕危物種及其棲息地的異地保護,即私人可以通過在經批準的生物多樣性銀行購買信用以補償生產者或個人在其私有土地上的合法行為對生物多樣性的影響,為生物多樣性信用創造了大量市場需求[19]。
1995年美國加州環境保護局首先發布了《保護銀行官方政策》,該政策創造了“保護銀行”這一術語,并在加州和全美范圍內開創了以保護銀行作為補償物種或棲息地損失的做法[20]。卡爾斯巴德高地保護銀行通常被認為是第一家官方保護銀行。卡爾斯巴德高地是食蟲鳴禽的棲息地,食蟲鳴禽于1993年3月被美國魚類和野生動植物管理局列為瀕危物種。由于意識到卡爾斯巴德高地的發展潛力有限,擁有這片土地所有權的美國銀行轉而尋找機會從其生態價值中獲利,將0.73km2的土地保護成為食蟲鳴禽棲息地,設立了卡爾斯巴德高地保護銀行。2003年美國陸軍工程兵團、環境保護局、美國魚類和野生動植物管理局、國家海洋漁業局以及自然資源保護局聯合發布了《保護銀行的建立、使用和運營指南》,該指南的發布為物種或棲息地保護銀行的建立程序和標準作出說明,進一步促進了保護銀行在全國的推廣[21]。隨后,私人和社會組織紛紛在合適區域保護、恢復和創建瀕危物種棲息地、建立生物多樣性銀行,在將物種或棲息地價值換算為信用的基礎上,通過信貸的形式把生物多樣性信用出售給有補償需求的開發商,以此實現財務盈利目標。2016年美國魚類和野生動植物管理局又頒布了《瀕危物種法案補償性緩解政策(草案)》,對保護銀行的建立與管理作了進一步明確規定。截至2019年,美國替代費管理和銀行信息跟蹤系統已經記錄了超過180家物種保護銀行,其覆蓋的棲息地面積超過793km2[22],覆蓋春池仙女蝦、圣華金沙狐、巨帶蛇等多種瀕危物種。
生物多樣性銀行是政府、私人、政府與私人的聯合或非營利組織等實體在得到許可的情況下,通過保護或增強現有生境、恢復受干擾的生境、創造新的棲息地以及對特定生物特征的棲息地進行規范管理,將產生的物種或棲息地保護價值以生物多樣性信用的形式儲備在銀行賬戶中,并在有關部門的監督管理下以信貸方式將信用出售給有補償需求開發商的機構[21],因與金融行業中銀行的運作方式類似而得名。生物多樣性銀行通常也被稱為保護銀行,大多數保護銀行都是以物種為中心的,但也包括如棲息地、生態系統等更高層次的生物多樣性組織[23]。因此,生物多樣性銀行包括物種保護銀行和棲息地銀行兩大類。
3.1 生物多樣性銀行的投資主體
生物多樣性銀行的投資主體或建設者即擁有生物多樣性信用的貸款方,既包括公共機構,也包括私人實體。依據銀行投資主體的不同,生物多樣性銀行可分為公共保護銀行、私人保護銀行和公私聯營保護銀行,表1列舉了3種生物多樣性銀行的案例。其中,公共保護銀行的設立目的是為政府將來的開發行為提供補償。由于公共保護銀行一般不將信用出售給第三方,因此其存在不會影響私人保護銀行的發展。私人保護銀行是大多數保護銀行的存在形式,通常由私人實體建立發起,以取得財務盈利作為自己的經營目標[24]。公私聯營保護銀行是通過私人與公共實體協議建立的。生物多樣性銀行可以建立在私人、部落、州或地方土地上,也可以建立在聯邦土地上。
依據美國陸軍工程兵團、環境保護局、美國魚類和野生動植物管理局、國家海洋漁業局以及自然資源保護局等聯合制定的《保護銀行的建立、使用和運營指南》以及州級政府制定的法律條例,一些公共機構或私人實體投資建立并運營生物多樣性保護銀行。投資方首先需要向有關管理部門提出申請,同時提交物種保護管理計劃,該計劃對銀行的生物保護種類、目標、保護銀行土地上允許和禁止的活動以及未來的管理決策等方面做出了明確規定。在投資方提出建立申請之后,美國魚類和野生動植物管理局與州和地方政府共同成立保護銀行審查小組,負責調查研究保護銀行的可行性,在此基礎上做出批準與否的決定。美國魚類和野生動植物管理局將保護銀行的選址和管理計劃作為首要的考察因素。由于大多數被列入瀕危物種清單的物種受到棲息地喪失和破碎的威脅,美國魚類和野生動植物管理局將評估保護銀行的位置、規模和配置,保護銀行最好位于要補償的生境附近以提高補償成功的可能性、銀行要有足夠的規模以確保永久保存生境的完整性、保護銀行需要通過保護、管理、恢復退化的生境、連接分離的生境以及創建生境等策略實現對物種和棲息地的補償。其次,保護銀行被要求實施積極的管理計劃,包括控制外來入侵物種、復制自然干擾機制、禁止越野車、非法垃圾傾倒和其他人使用或破壞該區域,以及應對無數其他威脅。此外,社會公眾對保護銀行的申請內容具有知情權和監督權,必要時可召開民眾聽證會,對保護銀行的申請計劃進行審查和監督[26]。在審查小組對銀行的設立申請進行審查評估后,生物多樣性銀行申請人須與美國魚類和野生動植物管理局簽署一份保護銀行協議,并嚴格按照保護銀行協議的要求進行生物多樣性銀行的設立和運作。
表1 生物多樣性銀行案例Table 1 Cases of bio-banking
3.2 生物多樣性銀行信用
生物多樣性信用也是生物多樣性銀行的資產。生物多樣性信用是對保護瀕危物種以及保護、增強、恢復或新建生物棲息地等行為所產生的生物多樣性凈增值的計量[21]。不同于濕地銀行,生物多樣性銀行首先將生境保護作為一種信用來源。一方面,對當前未被瀕危物種占據但對物種擴大其分布有益處的土地進行保護極具價值；
另一方面,保護現有生物棲息地比新建物種棲息地的難度低很多,對生物多樣性保護也更具價值[27]。
階段性建設目標完成后,生物多樣性銀行的建設者可依據棲息地面積申請生物多樣性信用認定。理論上,應該利用專業的生態評估技術對棲息地質量、物種數量和種類等進行全面的衡量,以此確定瀕危物種保護或者棲息地維護所產生的價值[28]。但實踐中,評估物種價值以及棲息地生態功能價值既復雜又耗時,因此,大多數信用的授予是以保護、增強、恢復或創建的物種棲息地面積為基礎的[29]。以美國物種保護銀行為例,70%的銀行以0.4公頃為一個信用額度,這意味著信用的授予只基于棲息地面積,而不考慮質量等更高層面的要求,6%的銀行以緩解率或乘數來計算信用,4%的銀行根據該地區可能覆蓋的物種個體數量來計算信用[30],此外還包括等級打分法、通過生境評估程序確定信用的方法,如表1所示。由于生物多樣性信用評估方法的不一致,目前生物多樣性信用并未被標準化[25],信用的評估因物種而異,同時必須在充分考慮指標可操作性和標準的科學合理性之間權衡[31]。
3.3 生物多樣性銀行信用交易價格
通過制定合理的可被市場接受的生物多樣性信用的價格,生態保護者或修復者可以通過出售信用獲得經濟收益,實現生物多樣性價值。目前為止,尚沒有數據庫對生物多樣性信用的價格進行全面的統計。信用的價格由于物種種類、銀行建立主體的差異等因素存在較大的差別[32]。但總體而言,在市場機制下,生物多樣性信用的價格受到生物多樣性銀行管理成本和市場需求的影響。
一方面,生物多樣性銀行投資者要為儲存信用投入大量建設成本,具體成本因生物多樣性銀行的補償目標、手段、技術水平等存在較大差別[33]。此外,生物多樣性銀行投資者需要負擔向管理部門申請生境建造、獲取信用等的行政審批費用。生物多樣性信用的出售時間也會影響生物多樣性銀行的運營成本。由于在信用出售之前,生物多樣性銀行投資者需要持續進行投資,以保護和管理相應的物種和棲息地。隨著時間的推移,生物多樣性銀行的維護成本將不斷增加,生物多樣性信用價格也會相應提高[34]。但總體而言,生物多樣性信用的價格不會超過開發商自行補償的成本,否則開發商將選擇自行補償[35]。另一方面,生物多樣性信用的市場需求主要由補償率反映。補償率是降低補償失敗風險的工具,指因保護、增強、恢復、創建物種棲息地與土地開發占用的棲息地之間交換的比率。補償率取決于補償方式、目標、相應棲息地的位置和生態功能以及補償成功率等因素[36—37]。當開發行為導致大量物種多樣性損失和高質量的棲息地退化時,則需要購買多倍于受損生境土地面積的信用；
如果生物多樣性銀行所保護、增強、恢復或創建的棲息地產生的生態價值較高,補償率也會相應的減小,對生物多樣性信用的需求也會相應減少[38—39]。
3.4 生物多樣性銀行信用價值實現
生物多樣性銀行信用價值實現即生物多樣性銀行的投資者或建設者將信用出售給銀行客戶進行生物多樣性補償,投資者獲得保護生物多樣性經濟利益的過程。生物多樣性銀行客戶或借款方是取得土地開發許可證,被允許對土地進行開發活動,并在生物多樣性銀行購買信用的開發商,包括私人主體和公共實體。
生物多樣性銀行信用價值實現應滿足一定條件。首先,只有在無法更小化土地開發造成的生物多樣性損失時,開發商才可以從生物多樣性銀行購買信用以補償造成的損失。因此,在進行信用交易前,相關責任部門需要評估生物棲息地開發的環境影響,核查是否可以避免對生物多樣性的破壞,或是否存在某種措施可以將土地開發對物種和棲息地的影響最小化。其次,生物多樣性銀行建設者必須嚴格按照銀行協議建立和運營生物多樣性銀行,在最大限度上確保實現物種和棲息地的生態系統功能。生物多樣性銀行所保護、增強、恢復和創建的生物棲息地必須滿足保護銀行協議中的有關規定,才能取得信用授權,并將其出售給有補償責任的土地開發商[40]。
4.1 國外生物多樣性銀行制度對我國生物多樣性保護的啟示
加強生物多樣性保護已成為當前國際社會廣泛共識。我國積極參與全球環境治理,發布了一系列重磅政策,從頂層設計上對生物多樣性保護予以有效保障。價值實現是提高生物多樣性保護成效、積極踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要舉措。國外生物多樣性銀行制度為我國開展生物多樣性產品價值實現提供了具體路徑參考。基于以上生物多樣性銀行運轉的關鍵點分析,本研究得出以下啟示:
(1)完善的生物多樣性保護法律法規是生物多樣性市場產生的前提。
美國、澳大利亞等國家生物多樣性銀行制度的實施得益于較為完善的生物多樣性保護法律。美國從聯邦政府到州級政府的多部生物多樣性保護法律,如《瀕危物種法》、《加州瀕危物種法案》等都明確提出了開發商需要對造成物種損失、破壞物種棲息地進行補償的規定[7],物種保護法律實施力度的加強使得潛在的生物多樣性信用買家群體不斷擴大,高信貸價格進一步吸引了新銀行的成立[19]。澳大利亞有關生物多樣性的法律框架和具體條文覆蓋的范圍堪稱完備,相關法律法規高達50多部,從聯邦到各州各領地均建立了相應法規[41]。只有對物種保護建立嚴格標準與要求時,減輕開發項目對環境影響的需求才會增加,生物多樣性銀行才能有發展前景。因此,我國可以在現有生物多樣性保護法律框架基礎上,完善生物多樣性市場化保護機制、生物多樣性補償等方面的法律法規,創造對物種保護補償機制的需求,從而支持生物多樣性銀行市場的發展。
(2)明確的自然資源產權是生物多樣性信用交易的基礎。
只有在產權被明確界定的前提下,資源的配置效率才可能達到帕累托最優[42]。生物多樣性銀行的建立,尤其是棲息地銀行的建立,需要以土地產權的交易為基礎,美國依靠其完善的農地市場體系,通過土地權利的買賣與租賃,優化土地資源配置,最大限度實現了私人土地上的物種棲息地價值[43]。當前我國生物資源制度的相關規定中,尚未全面明確自然生物資源產權的代表主體,也未明確國家、地方政府或個人的有關權利或義務。這一法律漏洞使得開發商相互爭奪生物資源開發和利用的權利,而不考慮生物資源的長期利用和保護。為保障生物多樣性銀行設立與正常運營,我國需要明確物種資源產權,處理好所有權、使用權和收益權的關系,逐步完善自然資源產權體系。
(3)科學評估生物多樣性價值是生物多樣性市場化交易亟需解決的技術問題。
作為生物多樣性價值的體現形式,國外對生物多樣性信用的量化方法主要有兩類,一是基于物種棲息地面積的方法,該方法利用測得的棲息地面積乘以不同參數核算信用,并設置補償率以確保生態等效性的實現。二是基于功能的計算方法,通過對物種不同功能價值的核算來確定信用。前者簡單易行,但忽略了生物多樣性的功能價值；
后者計算復雜且精細,適用于物種種類豐富和生態服務功能較多的生態系統。除此之外,各國也在積極探索生物多樣性信用量化評估機制[44]。然而目前我國尚未出臺規范統一的生物多樣性價值核算方法,使生物多樣性市場交易、生物多樣性補償等促進生物多樣性價值實現的機制缺乏科學依據[45],對生物多樣性整體估值受到科學空白、能力、成本等多重限制[46]。生物多樣性的復雜性導致信用評估技術難以兼具簡易性和全面性,盡管基于面積和基于功能的信用評估方法仍面臨很多挑戰,但是這兩種方法仍是目前為止相對科學和有效的生物多樣性價值評估方法[47]。
(4)構建生物多樣性補償交易市場是生物多樣性銀行設立與運營的關鍵點。
充分發揮市場機制在配置資源方面的優勢是促進生物多樣性價值實現的關鍵。國外生物多樣性市場建立了明確的生態補償標準和交易規則,市場機制較為完善。在與各利益相關者展開協商之后,“生物多樣性和商業抵消計劃”(BBOP)確定了一系列實現效益最大化和風險最小化的設計原則,包括生物多樣性零凈損失、取得額外的保護成果、堅持緩解措施等級制度、注重保護銀行的長期保護成果等多項規定[48]。澳大利亞政府《1999年聯邦環境保護和生物多樣性保護法案》(EPBC)提出了生物多樣性補償的要求,2012年澳大利亞政府頒布《EPBC環境補償政策》,概述了如何根據EPBC通過環境影響評估和審批程序確定補償的適用性,《補償評估指南》進一步討論了瀕危物種和生態群落相關的補償貿易的等值性問題[49]。2016年美國內政部推出《瀕危物種法案補償性緩解政策(草案)》取代了《保護銀行的建立、使用和運營指南》,提高了物種保護銀行的標準,使其更接近國際生物多樣性抵消原則。美、澳等國家不斷完善有關政策,使其補償原則最大限度地與國際標準相統一。我國生物多樣性市場機制仍處于起步階段,未來可依照BBOP的補償要求,建立符合我國實際的生態補償標準和交易規則,促使統一的補償交易市場的形成。
(5)監督與管理是保障生物多樣性銀行產生保護和恢復效果的重要手段。
由于自然資源管理以及生物多樣性銀行運行較為復雜,因此需要構建協調、專業的監督與管理機制。美國環境保護局、美國魚類和野生動植物管理局是保護銀行的主要監管機構,負責對生物多樣性銀行的設立、運營及長期管理進行監督,其監管內容包括保護銀行的選址、物種管理計劃、資金管理計劃以及保護銀行是否履行了其永久保護生物棲息地的承諾。另外,美國、澳大利亞積極引入公眾監督以及第三方監管力量,在保護銀行提交申請之后,公眾需要對保護銀行提交的保護銀行協議進行評議、審查和監督。從監管方式上,美國陸軍工程兵團創造性地開發了在線數據庫“替代費管理和銀行信息跟蹤系統”,該平臺的建設能夠有效地確保信息透明度,促進信息共享。因此,我國可借鑒國外監管框架,明確監管主體、監管內容,不斷創新監管方式。
4.2 建立我國生物多樣性銀行政策建議
探索建立生物多樣性價值實現路徑是保護生物多樣性、實現可持續發展的重要手段。當前,我國與美國、澳大利亞等發達國家在經濟發展水平、市場發育程度以及產權、法律等制度保障等方面存在較大差距,如何為生物多樣性銀行的建立打下堅實制度基礎、構建生物多樣性銀行市場體系、監督與反饋生物多樣性銀行保護成果是開展物種資源價值實現和保護的關鍵問題。借鑒美國、澳大利亞等國家實施生物多樣性銀行制度的有關經驗,本研究從三方面提出在我國建立以生物多樣性銀行制度為載體的價值實現路徑的政策建議。
(1)完善自然生物資源產權和生物多樣性保護法律機制
首先,要在明確生物資源所有權的基礎上,處理好使用權、經營權和收益權的關系。我國《野生動物保護法》中明確了野生動物資源的國家所有權,但是對生物多樣性保護具有重要意義但當前未被列入“國家重點保護名錄”的物種或未被發現的稀有物種,其所有權和保護并未受到重視。因此,我國應從目前體制和基本國情出發,明確生物資源的國家所有權。在明晰產權的基礎上,通過使用權或經營權的出讓,實現資源變資產。
其次,加大對生物多樣性保護的立法,明確有關生物多樣性零凈損失或凈收益的政策規定,彌補生物多樣性信用自發需求不足的問題；
相關部門出臺生態補償相關的法律法規,明確開發商的損害補償義務、補償標準等,在不能避免、減少對生物多樣性影響的前提下,優先就地保護和修復,必要時可通過購買生物多樣性信用補償項目所造成的損失。
(2)創新生物多樣性保護市場化運作模式
首先,培育生物多樣性保護第三方產業。我國土地歸國家和集體所有,因此可由自然資源的主管部門主導設立保護銀行,為開發商提供生態補償所需的信用。另外可適度擴大自然資源使用權的出讓、轉讓、出租等權能,賦予社會資本一定期限的使用權、地役權安排,鼓勵與引導社會資本參與生物多樣性銀行的設立與運營,開展生態修復與生物多樣性補償[50]。
其次,建立生物多樣性補償交易市場規范。一是要明確生物多樣性市場交易規則,明確生物多樣性信用的買方與賣方,制定生物多樣性銀行設立準則和市場交易流程。二是要以市場化為導向完善生物多樣性信用價格形成機制,探索建立反映物種資源稀缺狀況、損害成本和保護收益、市場供求和代際關系的價格形成機制,更好地實現生物多樣性的經濟價值和生態價值[51]。
最后,建立對生物多樣性銀行設立、運營的監管機制。明確我國生態環境部門對自然資源管理和生態系統保護的主要監管責任,以及水利、農業等多部門在專業問題上的監督、指導職能,引導公眾力量參與監督管理；
劃定監管內容,實現對保護銀行設立與運營的全過程監管,主要包括保護銀行的選址及對周邊生態環境的影響、銀行的建造及管理計劃；
搭建數字化平臺,實現對生物多樣性信用交易狀況的監管和動態追蹤。
(3)加強對生物多樣性價值評估的研究及生物多樣性保護績效的評價
首先,從生物多樣性的生態屬性、經濟屬性入手,加強有關基礎理論研究[52],解決生物多樣性價值評估研究中的技術不確定性即估值結果的準確性問題,如陳述偏好法問卷設計造成的潛在(假設性或策略性)偏差[53]、生產函數法中不同概率分配的影響以及顯示偏好法中自然資源的替代品或補充產品價格波動造成的影響[54]。
其次,建立科學、靈活的生物多樣性信用評估方法,綜合基于面積規模和基于生態服務功能的方法,做出適應性調整；
研究適用于不同物種的信用指標,推動其標準化,并允許依據地理位置、經濟價值、修復難易程度等因素動態調整。
最后,強化對生物多樣性保護成果的監測和績效評價。借鑒美國物種保護銀行的評估指標和方法,對物種保護成效進行監測和評估,確保生物多樣性補償的有效性；
結合大數據、地理信息系統(GIS)、遙感等手段,開展物種和棲息地保護成效監測,據此設計生物多樣性信用評估模型,開展生物多樣性信用及生態等效評估,保障更多優質生物多樣性產品的供給[55]。
生物多樣性保護和價值實現關乎經濟社會可持續發展,是我國生態文明建設的重要內容。當前我國生物多樣性價值實現手段單一,發展進程緩慢。生物多樣性銀行制度將生物多樣性作為商品,通過市場交易,使保護者獲得收益、破壞者或使用者付出成本。美國、澳大利亞等國家在不斷探索與實踐的基礎上,形成了一套完整有效的制度體系。本研究對國外生物多樣性銀行制度中有關價值實現的關鍵點予以分析,對在我國建立以生物多樣性銀行制度為載體的價值實現路徑,推動市場化、多元化生態補償機制的改革提供了借鑒思路。
生物多樣性價值的統一核算仍是生物多樣性銀行制度實施的難題,也是我國建立生物多樣性銀行制度實現生物多樣性保護和管理的技術難題。實現物種或者棲息地零凈損失或者保護凈收益需要采集和量化不同物種或棲息地的損失成本和收益價值。因此,必須把握生物多樣性信用核算的本質,在允許一定可調整性存在的前提下,客觀評估生物多樣性價值,方可減少交易過程中的信息不對稱和外部性問題,有效發揮生物多樣性銀行制度在保護生物多樣性方面的作用。其次,如何調動社會資本參與生物多樣性保護的積極性,引導其通過自主投資或者與政府合作等方式設立生物多樣性銀行,也是當前生物多樣性保護工作所面臨的難題。為此,可采用產權激勵、財稅支持和金融扶持等手段支持社會資本通過保護生物多樣性獲得合理回報；
通過政策規范,切實保障社會資本的合法權益,增強其長期投資信心。與此同時,在開展生物多樣性價值實現的過程中,應輔之以必要的保障措施,包括明確自然資源產權,完善相關法律法規等,在此基礎上創新生物多樣性保護市場體系,不斷加強對生物多樣性價值的評估研究及生物多樣性保護績效的評價。隨著全社會生物多樣性保護意識的提高以及相應制度保障的不斷完善,生物多樣性銀行制度將成為我國生物多樣性保護和管理的重要手段,能夠促進高質量生物多樣性產品的可持續供給。