詹子歆，戴林琳，葉子君
在生態(tài)文明理念指導(dǎo)下，新時代國土空間規(guī)劃積極應(yīng)對各類空間資源矛盾，并通過空間的開發(fā)、保護、置換和更新落實高質(zhì)量發(fā)展要求[1]。而以土地為核心資源要素的國土空間配置的科學(xué)性是提高我國經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量、促進經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要保障[2]。土地的稀缺性特征決定了伴隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，未利用地的規(guī)模將越來越少，然而用地需求仍在不斷產(chǎn)生。因此，龐大的城市存量空間作為國土空間規(guī)劃中最廣闊的藍(lán)海，對其進行挖潛和城市更新勢在必行。隨著國土空間規(guī)劃改革的不斷推進，增量規(guī)劃為主的城市建設(shè)模式正在逐漸被存量規(guī)劃取代，“嚴(yán)控增量、盤活存量”已經(jīng)成為當(dāng)前實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的核心手段。要提高城市建設(shè)用地開發(fā)和利用強度的合理程度, 就要關(guān)注城市土地利用的挖潛[3]。
產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的動力和基石[4]，而工業(yè)用地作為承載城市生產(chǎn)功能的重要載體，是存量空間挖潛的關(guān)鍵對象。快速城鎮(zhèn)化時期，地方政府以低地價甚至零地價招商引資謀求發(fā)展，城市空間結(jié)構(gòu)隨著用地快速擴張發(fā)生變化，同時由于產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與環(huán)境保護政策的更迭，再加上企業(yè)生命周期有限且缺少有效的退出機制，造成了工業(yè)用地占比高、利用粗放、布局不合理等一系列問題[5,6]。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進，推動城市內(nèi)部低效工業(yè)用地二次整理開發(fā)，成為適應(yīng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局的內(nèi)在要求[7]。當(dāng)前國土空間規(guī)劃編制實踐中發(fā)現(xiàn)，大中小各級城市的工業(yè)用地比例均不低，且相比其他地類具有更大的潛力。近年來國務(wù)院相關(guān)部門陸續(xù)出臺《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》、《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引》等一系列工業(yè)用地相關(guān)的政策實施指引文件，都提出要提高土地要素配置效率，深入解決存量工業(yè)用地的產(chǎn)出效益問題[8]。如何在有限的土地資源上創(chuàng)造出更大價值，是當(dāng)前國土空間規(guī)劃改革背景下，地方政府提升空間治理效能的重要探索方向[9]。
低效工業(yè)用地評價識別與優(yōu)化再開發(fā)路徑研究，對系統(tǒng)實施國土空間規(guī)劃、提升國土資源空間配置效率具有重要意義。但是現(xiàn)有研究主要集中在省市尺度的建設(shè)用地宏觀、中觀效率評價方面，很少細(xì)化到工業(yè)宗地的微觀尺度，難以為構(gòu)建合理有序的存量工業(yè)用地優(yōu)化更新路徑提供有效依據(jù)[10]。同時，國內(nèi)針對存量工業(yè)用地更新的研究總體呈現(xiàn)出“重理念、輕實操，重大城市、輕小城鎮(zhèn)”的特征，或者偏重于理論建構(gòu)，或者是對發(fā)生在一線大城市中心城區(qū)的案例進行探討[11]。由于大城市財政實力雄厚，政策機制較為完善，規(guī)則設(shè)計基礎(chǔ)也較好，通常采取政府主導(dǎo)的低效土地回購再開發(fā)作為城市更新的主要模式。此類方法對于財政緊張、政策配套處于探索階段的一般小城鎮(zhèn)難以起到直接的指導(dǎo)作用。本研究嘗試梳理歸納已有的低效工業(yè)用地再開發(fā)理論研究和實踐經(jīng)驗，旨在構(gòu)建具有廣泛應(yīng)用價值的區(qū)縣存量工業(yè)用地績效評價與優(yōu)化路徑，以期為各地正在開展的工業(yè)用地更新提供系統(tǒng)性的操作指導(dǎo)。
2016年以來，在貫徹落實原國土資源部《關(guān)于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》文件精神和相關(guān)要求的基礎(chǔ)上，各省市結(jié)合工業(yè)用地現(xiàn)狀特點，提出了不同的低效工業(yè)用地再開發(fā)實施方法。在具體實踐中，大部分省市采取同一種方法明確城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地再開發(fā)潛力，即依托城鎮(zhèn)低效用地專項調(diào)查結(jié)果進行識別摸底：根據(jù)全國土地調(diào)查成果開展存量建設(shè)用地調(diào)查，掌握城鎮(zhèn)低效用地數(shù)量、分布、產(chǎn)業(yè)類型等相關(guān)信息，并將擬列入改造開發(fā)范圍的用地標(biāo)注在遙感影像圖和規(guī)劃圖上，建立低效用地數(shù)據(jù)庫。在低效工業(yè)用地再開發(fā)的組織方式上，各地略有差異，但總體上都可以分為政府主導(dǎo)再開發(fā)、原土地權(quán)利人自主再開發(fā)、市場主體參與再開發(fā)等三種主要類型（表1）。
表1 國家及各省市低效工業(yè)用地再開發(fā)范圍和模式比較
續(xù)表1 國家及各省市低效工業(yè)用地再開發(fā)范圍和模式比較
雖然各省市低效用地再開發(fā)的政策指引已經(jīng)陸續(xù)出臺，但具體到區(qū)縣一級，低效工業(yè)用地整治提升工作普遍面臨一系列難點，主要包括：低效工業(yè)用地再開發(fā)范圍認(rèn)定不夠全面，存量工業(yè)用地可挖掘潛力內(nèi)涵有待更新；
低效用地識別工作尚未形成從政策指引到操作指南的一體化實施框架，各地標(biāo)準(zhǔn)不一，且由于涉及部門較多，統(tǒng)計資料收集、調(diào)查工作須耗費大量人力財力；
由于融資困難、經(jīng)濟效益預(yù)期較低等原因，市場主體參與部分地塊的改造提升、土地置換意愿不強；
原土地使用權(quán)人對土地價值的增值預(yù)期較高，導(dǎo)致政府土地收儲資金需求較大，可能超出地方財政的承受能力范圍；
相關(guān)法規(guī)政策不夠完善，整治提升、后續(xù)管理等地方化的實施保障機制策略探索較少[12]。
已建城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地是存量工業(yè)用地可挖掘潛力最主要的部分。2015年，原國土資源部提出，低效工業(yè)用地是“現(xiàn)狀投入產(chǎn)出強度、容積率、建筑密度、產(chǎn)業(yè)類型、生產(chǎn)運行狀況等未達(dá)到產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展需求，但仍有較大調(diào)整利用空間的非閑置用地”。目前學(xué)界對低效工業(yè)用地的科學(xué)內(nèi)涵仍未有全面統(tǒng)一的界定，但總體上可以分為產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、外在表現(xiàn)、產(chǎn)出效益、利用強度、環(huán)保能耗等多個維度[13-15]。何芳等人認(rèn)為低效工業(yè)用地認(rèn)定應(yīng)反映多部門綜合管理的特征，包括閑置關(guān)停型低效、開發(fā)利用型低效、投入產(chǎn)出型低效、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向型低效、合同約定型低效、用途配置型低效6個角度[16]；
瞿忠瓊基于節(jié)地原則將低效工業(yè)用地內(nèi)涵歸納為土地產(chǎn)出效率不高、工業(yè)用地利用率低下和社會服務(wù)功能不足3個方面[17]。國外與低效工業(yè)用地類同的概念為棕地（brown field），兩者具有以下四方面相近特征：（1）外在形式上，過去開發(fā)過但目前處于閑置、遺棄或停工待建狀態(tài)；
（2）經(jīng)濟效益上，產(chǎn)能低下或者不符合區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，企業(yè)總產(chǎn)值、利潤額、納稅額等指標(biāo)未達(dá)到合同約定要求；
（3）空間效益上，布局粗放散亂，廠房建筑密度、容積率、固定資產(chǎn)投資等土地利用強度指標(biāo)低；
（4）環(huán)境效益上，高能耗、高污染、高風(fēng)險，不符合相關(guān)部門規(guī)定[18-20]。
批而未供和閑置用地成為土地利用計劃“增存掛鉤”中的存量，以及農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市法律障礙的掃除，延展了存量工業(yè)用地可挖掘潛力的空間內(nèi)涵[21]。2018年《自然資源部關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機制的通知》提出，把批而未供和閑置土地作為存量指標(biāo)進行測算，減少對上述兩類用地多的地區(qū)的新增用地安排，并視用地處置任務(wù)完成情況進行下一年度指標(biāo)獎勵和核減。過去學(xué)界和規(guī)劃界往往將低效用地再開發(fā)與“三舊改造”、“城市更新”聯(lián)系起來[22]，討論對象一般局限于已建存量工業(yè)用地的績效評價和低效識別，而對未供未建用地關(guān)注不足。此外，2021年《自然資源部 國家發(fā)展改革委 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》提出，規(guī)模較大、工業(yè)化程度高的項目要進產(chǎn)業(yè)園區(qū)；
具有一定規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品加工要向城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)集聚。很長一段時間內(nèi)，對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外用地的管控不足導(dǎo)致了大量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的分散化粗放發(fā)展。在建設(shè)用地指標(biāo)普遍透支情況下，小城鎮(zhèn)必須探索一種更加緊湊高效的城鄉(xiāng)工業(yè)空間重構(gòu)模式[23]。但國家和省市層面要求的存量低效用地調(diào)查和再開發(fā)指導(dǎo)意見大多以城鎮(zhèn)用地為主要對象，針對農(nóng)村地區(qū)存量工業(yè)用地的研究也較少[24]，很多區(qū)縣對農(nóng)村集體所有的低效工業(yè)用地再開發(fā)政策指引始終缺位。
本研究對工業(yè)用地全生命周期的各環(huán)節(jié)進行一一審視，將批地、供地、建設(shè)全流程中的所有非高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)空間納入存量工業(yè)用地可挖掘潛力范疇，共包括批而未供工業(yè)用地、供而未建工業(yè)用地、城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地和農(nóng)村低效工業(yè)用地等四大類（圖1）。
圖1 低效工業(yè)用地可挖掘潛力概念框架
3.1 工業(yè)用地規(guī)模分級
不同規(guī)模級別的存量工業(yè)用地利用績效客觀上存在一定的差別，高級別的工業(yè)園區(qū)面積一般更大，且由于準(zhǔn)入門檻更高、配套設(shè)施更完善、政策鼓勵更多，單位土地產(chǎn)出明顯高于低級別工業(yè)園區(qū)[25]。為了能夠從全域統(tǒng)籌平衡的角度針對性地提出用地更新方案，有必要在全域宏觀研判的基礎(chǔ)上進行分類評價。參考上海、蘇州等地的產(chǎn)業(yè)用地更新實踐，并依據(jù)全國各級產(chǎn)業(yè)園區(qū)現(xiàn)狀規(guī)模分布情況，可以將區(qū)縣存量工業(yè)用地劃分為產(chǎn)業(yè)基地、產(chǎn)業(yè)社區(qū)、工業(yè)區(qū)塊三級體系（圖2）。產(chǎn)業(yè)基地指位于區(qū)縣所屬經(jīng)開區(qū)或高新區(qū)管轄范圍內(nèi)的大型產(chǎn)業(yè)園區(qū)或工業(yè)集聚區(qū)，一般集中占地規(guī)模大于4km2。產(chǎn)業(yè)社區(qū)指位于產(chǎn)業(yè)基地外部，市級及以上的產(chǎn)業(yè)園區(qū)或工業(yè)集聚區(qū), 一般占地規(guī)模大于1km2。工業(yè)區(qū)塊指位于產(chǎn)業(yè)基地和產(chǎn)業(yè)社區(qū)外部，市級以下的產(chǎn)業(yè)園區(qū)和其他零散分布的工業(yè)用地。從實際情況看，大多數(shù)地方的工業(yè)用地產(chǎn)出效率為產(chǎn)業(yè)基地最高，產(chǎn)業(yè)社區(qū)次之，工業(yè)區(qū)塊最低。當(dāng)前資源緊約束背景下，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的產(chǎn)業(yè)基地和產(chǎn)業(yè)社區(qū)的總體管控原則應(yīng)以重點發(fā)展和優(yōu)化提升為主，邊界外的工業(yè)區(qū)塊應(yīng)以清理遷移和整治提升為主。
圖2 區(qū)縣工業(yè)用地規(guī)模分級
3.2 宏觀工業(yè)用地績效研判
對宏觀全域?qū)用婧腿壒I(yè)用地利用績效分別進行研判，其目的是通過多維因子畫像的方式直觀把握城市整體工業(yè)用地效率現(xiàn)狀，了解各產(chǎn)業(yè)基地和產(chǎn)業(yè)社區(qū)的相對優(yōu)勢及短板，從而統(tǒng)籌平衡區(qū)縣工業(yè)用地布局，更有效地指導(dǎo)工業(yè)用地騰退遷移工作。綜合現(xiàn)有理論研究和規(guī)劃實踐的工業(yè)用地評價方法[26-28]，構(gòu)建經(jīng)濟高效、用地集約、宜業(yè)宜達(dá)、協(xié)同創(chuàng)新、生態(tài)低耗等5個準(zhǔn)則維度的指標(biāo)體系（表2）。每個準(zhǔn)則層下遴選3個以上具有代表性的指標(biāo)。“+”的數(shù)量表示指標(biāo)的重要程度，重要性越高意味著對于用地績效評價的權(quán)重越大，越應(yīng)優(yōu)先重點考慮。如果需要賦予各準(zhǔn)則的指標(biāo)具體權(quán)重進而計算某個產(chǎn)業(yè)基地或產(chǎn)業(yè)社區(qū)的績效綜合得分，可以采用德爾斐法、層次分析法（AHP）、熵權(quán)法等方法[29]。需要指出的是，過度的降維或無量綱處理可能會抹去重要的原始屬性[30]，結(jié)合多維定量指標(biāo)形成的定性判斷有時候可能比指標(biāo)綜合測算結(jié)果更為直觀且有效。因此，本研究重點聚焦宏觀績效評價邏輯以及評價結(jié)果在工業(yè)用地優(yōu)化更新系統(tǒng)框架中的應(yīng)用，而盡量簡化權(quán)重計算等技術(shù)過程，使其更能適應(yīng)區(qū)縣存量用地再開發(fā)的實際應(yīng)用需求。
表2 區(qū)縣存量工業(yè)用地績效評價可選指標(biāo)
3.3 微觀低效企業(yè)用地類型識別
對微觀地塊層面的企業(yè)低效用地進行識別分類，其目的是摸清家底，充分挖掘低效工業(yè)用地再開發(fā)潛力，同時便于相關(guān)部門對不同類型企業(yè)進行分階段、針對性管理。目前規(guī)劃實操中低效用地潛力測算一般直接采用行政管理部門的專項調(diào)查評估數(shù)據(jù)，但由于涉及多方利益，各地方提交的低效地清單往往數(shù)量、規(guī)模均較少。科學(xué)合理且簡單易行的評價指標(biāo)體系是工業(yè)企業(yè)集約利用和高質(zhì)量發(fā)展評價的基礎(chǔ)[31]。為了避免專項調(diào)查結(jié)果不準(zhǔn)和提高成果針對性，本研究將既往低效用地識別研究的綜合打分評價簡化為單因素集成評價。
工業(yè)企業(yè)的低效識別可以分為綠色、效率、質(zhì)量、公平、安全5個基本維度：生態(tài)紅線內(nèi)的工業(yè)企業(yè)應(yīng)當(dāng)逐漸清退或置換，同時環(huán)境影響評價（簡稱“環(huán)評”）可以通過定性定量分析預(yù)測企業(yè)對環(huán)境的影響，因此侵占生態(tài)紅線或未驗收通過環(huán)評的工業(yè)企業(yè)均認(rèn)定為綠色維度的低效企業(yè)；
工業(yè)企業(yè)的經(jīng)營效率對其未來市場規(guī)模擴張、解決就業(yè)能力以及地方社會整體發(fā)展均有重要影響，而地均產(chǎn)值是衡量企業(yè)資源利用效率高低的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；
企業(yè)的長期高質(zhì)量發(fā)展很大程度上需要得益于地方產(chǎn)業(yè)政策的培育與扶持，非主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)且經(jīng)營水平不佳的工業(yè)企業(yè)為了節(jié)約固定成本往往難以充分集約利用土地；
地均稅收既可以直接體現(xiàn)工業(yè)企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任和義務(wù)的能力，也間接反映了工業(yè)企業(yè)利用土地資源開展生產(chǎn)經(jīng)營活動的并為此付出代價的公平程度；
安全評價（簡稱“安評”）的目的是在建立必要的安全措施前，掌握系統(tǒng)內(nèi)可能的危險種類、危險程度和危險后果，并提出有效的危險控制措施，因此企業(yè)是否完成并驗收通過安評是安全維度的關(guān)鍵指標(biāo)。在各工業(yè)園區(qū)企業(yè)數(shù)據(jù)的單項指標(biāo)基礎(chǔ)上建立5層關(guān)聯(lián)的遞推判別邏輯，逐層篩選出綠色不足、效率不高、質(zhì)量不佳、公平不夠和安全預(yù)警型等五類低效企業(yè)，再通過空間匹配對應(yīng)到具體低效工業(yè)地塊（圖3）。具體低效企業(yè)分類和判別邏輯可根據(jù)地方實際進行相應(yīng)調(diào)整。
圖3 五類低效企業(yè)識別遞推判斷邏輯
3.4 工業(yè)用地優(yōu)化更新系統(tǒng)框架
涉及工業(yè)園區(qū)和工業(yè)用地管理的職能部門主要有自資、經(jīng)信、發(fā)改和商委等，各部門的管控側(cè)重點不同，但管理權(quán)限存在交叉，有必要在新一輪存量優(yōu)化更新中加強融合銜接，實現(xiàn)決策落實的順暢可控[32]。針對當(dāng)前許多區(qū)縣新增建設(shè)用地指標(biāo)緊缺，過去快速推進開發(fā)區(qū)和示范園區(qū)建設(shè)模式難以為繼且存量更新政策基礎(chǔ)接近為零的現(xiàn)狀，本研究從全域?qū)用娼y(tǒng)籌規(guī)劃工業(yè)用地布局、核算多情景更新經(jīng)濟成本，構(gòu)建了面向?qū)嵤┑娜鞒坦I(yè)用地優(yōu)化更新策略框架（圖4），具體路徑如下：
圖4 區(qū)縣存量工業(yè)用地優(yōu)化更新系統(tǒng)框架
（1）宏觀總體績效研判：以第三次全國國土調(diào)查（簡稱“三調(diào)”）的用地數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，從五個準(zhǔn)則維度選取適宜指標(biāo)，對區(qū)縣全域現(xiàn)狀工業(yè)用地利用績效進行綜合評價。對比同市其他區(qū)縣或全國水平形成宏觀戰(zhàn)略研判，再對不同規(guī)模級別的工業(yè)用地集約程度分類評估，將低效浪費、布局不合理的園區(qū)確定為更新優(yōu)化重點地區(qū)。
（2）微觀低效類型識別：以地方經(jīng)信、發(fā)改等政府部門提供的企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合區(qū)域特點和數(shù)據(jù)可獲得性，識別各企業(yè)的低效類型，通過POI爬取等方法將低效企業(yè)名錄與各工業(yè)園區(qū)用地調(diào)查數(shù)據(jù)空間匹配，明確需要加強監(jiān)管和擬騰退的主要對象企業(yè)，為后續(xù)工業(yè)用地更新提效和分類引導(dǎo)指明方向。
（3）用地更新方案劃定：以宏觀績效研判和微觀低效類型識別結(jié)果為基礎(chǔ)，從全域優(yōu)化平衡出發(fā)，確立“保總量、促集聚、提質(zhì)量”三條基本原則。因地制宜配套完善工業(yè)用地更新相應(yīng)的政策機制，探索多情景工業(yè)用地更新方案，與現(xiàn)行規(guī)劃和“三線”進行校核，完成更新成本與經(jīng)濟收益核算并評估規(guī)劃實施可行性。
4.1 “三級五類”工業(yè)用地分類引導(dǎo)
依據(jù)三級工業(yè)用地規(guī)模體系和五類低效用地分布特征，采取多種路徑更新盤活，實現(xiàn)提質(zhì)增效。（1）產(chǎn)業(yè)基地和產(chǎn)業(yè)社區(qū)低效工業(yè)用地以就地更新為主，保留高效企業(yè)，通過微改造逐步完善園區(qū)內(nèi)的配套設(shè)施，重點加強批而未用土地監(jiān)管，挖潛存量指標(biāo)。產(chǎn)業(yè)基地的地均效率目標(biāo)應(yīng)高于產(chǎn)業(yè)社區(qū)，可以通過“工改工”與“工改商”“工改公”相結(jié)合的方式，退二進三，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)城融合。（2）工業(yè)集聚區(qū)的工業(yè)區(qū)塊優(yōu)先“工改工”，退二優(yōu)二，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。有序推進園區(qū)整合和產(chǎn)業(yè)遷移，或取締園區(qū)，逐步將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至符合條件的產(chǎn)業(yè)社區(qū)，騰退建設(shè)用地指標(biāo)。低效企業(yè)用地更新提效方式與產(chǎn)業(yè)社區(qū)方式基本相同，但地均效率目標(biāo)可以略低于產(chǎn)業(yè)社區(qū)。（3）零散農(nóng)村工業(yè)區(qū)塊近期以綜合整治為主，中遠(yuǎn)期結(jié)合發(fā)展需要調(diào)整為收儲發(fā)展區(qū)，轉(zhuǎn)變用地功能。侵占生態(tài)紅線和耕地紅線的農(nóng)村工業(yè)用地優(yōu)先退出，其他地區(qū)根據(jù)政策逐漸退出。
五類低效企業(yè)用地中，綠色不足型企業(yè)，位于永久性生態(tài)保護區(qū)域內(nèi)的部分需嚴(yán)格落實相關(guān)管控要求，剛性管控要素超過總面積50%的企業(yè)用地復(fù)墾復(fù)綠；
效率不高型企業(yè)，以局部改造和部分拆除重建為主，促進企業(yè)的擴容升級，重工業(yè)企業(yè)不建議一味提高土地開發(fā)強度，輕工業(yè)可以選擇性地進行工業(yè)上樓[33]；
質(zhì)量不佳型企業(yè)，引導(dǎo)企業(yè)利用現(xiàn)有土地、廠房或通過淘汰落后產(chǎn)能騰出空間開展技術(shù)改造，或者為其他高新技術(shù)企業(yè)、規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)等優(yōu)質(zhì)企業(yè)提供騰挪發(fā)展空間；
公平不夠型企業(yè)，注重鼓勵引導(dǎo)和差別化管理，深化企業(yè)分類結(jié)果運用，根據(jù)企業(yè)對地方財政的貢獻高低實行差別化的城鎮(zhèn)土地使用稅減免方式，為地均稅收提升顯著的項目優(yōu)先提供用地空間；
安全預(yù)警型企業(yè)，通過建立規(guī)范的制度環(huán)境，嚴(yán)格按照國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進行安全評估，對存在安全風(fēng)險的企業(yè)責(zé)令整改或強制退出。
4.2 多情景用地更新方案經(jīng)濟核算
工業(yè)分散化空間模式存在不經(jīng)濟和不可持續(xù)等缺陷，產(chǎn)業(yè)地理空間的專業(yè)化與集中化有利于區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展和區(qū)域競爭力的提升[34]。但在具體實踐中，單一的“工業(yè)向園區(qū)集中”目標(biāo)對產(chǎn)業(yè)空間優(yōu)化重構(gòu)的統(tǒng)籌引導(dǎo)存在明顯不足，且高度集中的空間模式在大量區(qū)縣的具體操作中難以實施，各地方必須在承認(rèn)現(xiàn)狀部分合理的基礎(chǔ)上尋求更為現(xiàn)實的優(yōu)化策略。在“保總量、促集聚、提質(zhì)量”的基本原則指導(dǎo)下，區(qū)縣全域工業(yè)用地可能的統(tǒng)籌優(yōu)化模式可以分為“大集中”、“小集聚”、“小集聚+園區(qū)適度整合”3種（圖5）。根據(jù)規(guī)劃期各項預(yù)期性指標(biāo)可以對各模式的經(jīng)濟成本分別進行核算，在此基礎(chǔ)上結(jié)合各地社會經(jīng)濟基礎(chǔ)進行方案遴選。
圖5 3種工業(yè)用地布局更新模式
本研究對比探討三種區(qū)縣工業(yè)用地更新方案，是為了在短期經(jīng)濟代價和長期社會發(fā)展效益間取得平衡。（1）“大集中”模式，騰退主要工業(yè)集聚區(qū)外的所有工業(yè)區(qū)塊，全部并入產(chǎn)業(yè)基地。該模式短期用地騰退經(jīng)濟成本巨大，現(xiàn)階段區(qū)縣地方財政難以支撐，且可能面臨鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展動力不足和失業(yè)率上升等問題。（2）“小集聚”模式，整合零散分布的農(nóng)村工業(yè)區(qū)塊，就近遷入所屬鎮(zhèn)街的產(chǎn)業(yè)基地或產(chǎn)業(yè)社區(qū)，同一工業(yè)集聚區(qū)內(nèi)的多個地塊小塊并入大塊，適度集聚。該模式在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上用地騰退規(guī)模較小，實施經(jīng)濟社會成本低，但由于全域產(chǎn)業(yè)布局仍較分散，地均產(chǎn)值和地均稅收等指標(biāo)很可能難以達(dá)到規(guī)劃預(yù)期。（3）“小集聚+園區(qū)適度整合”模式，產(chǎn)業(yè)基地周邊的小型工業(yè)區(qū)塊全部搬遷，整合并入產(chǎn)業(yè)基地，騰退部分零散城鎮(zhèn)和農(nóng)村工業(yè)區(qū)塊，就近并入產(chǎn)業(yè)社區(qū)。該模式平衡了前兩種方案的優(yōu)勢和劣勢，通過騰退和新增用地的動態(tài)平衡兼顧了規(guī)劃可實施性和長遠(yuǎn)發(fā)展利益，是大多數(shù)區(qū)縣可采取的較優(yōu)方案。
4.3 工業(yè)用地全生命周期管理機制
供前管理階段：優(yōu)化用地審批流程，嚴(yán)格工業(yè)用地準(zhǔn)入門檻，明確項目建設(shè)、物業(yè)自持要求、履約保證金監(jiān)管規(guī)則、企業(yè)違約責(zé)任等條款，簽訂相關(guān)履約協(xié)議書。試行彈性年限出讓，充分考慮市場需求和工業(yè)企業(yè)壽命周期普遍較短的特點，借鑒先進地區(qū)經(jīng)驗，設(shè)立首租期，期滿并符合續(xù)租條件允許續(xù)租，一般工業(yè)項目類出讓年限原則上不超過20年。
供后監(jiān)管階段：推進包含出讓合同管理、產(chǎn)業(yè)用地開竣工監(jiān)管、建設(shè)達(dá)產(chǎn)等指標(biāo)履約情況評估等管理內(nèi)容的全生命周期監(jiān)管系統(tǒng)信息平臺建設(shè)。加強動態(tài)監(jiān)督和全過程管理，進行年度項目評價和違約情況處置。項目引進部門牽頭，對企業(yè)履約情況進行監(jiān)管，每年開展對上一年度的項目履約審查評價。對違反履約協(xié)議承諾的項目，根據(jù)違約情形由各項目引進部門及自然資源局提出繳納違約金、收回土地使用權(quán)及構(gòu)建筑物等處置意見。
權(quán)益退出階段：結(jié)合績效評價結(jié)果，探索多樣化用地退出方式。充分考慮企業(yè)利益，探索如政府回購、置換轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)型提容等差別化土地盤活政策。存量盤活企業(yè)可根據(jù)項目績效評估情況，上報區(qū)縣政府集體決策確定增容土地價款的收取比例。強化項目土地使用權(quán)強制退出，對績效指標(biāo)不符合出讓合同約定要求的項目，依據(jù)出讓合同追究受讓人違約責(zé)任，直至收回土地使用權(quán)。
盤活存量土地資源，尤其是低效工業(yè)用地的優(yōu)化再開發(fā)和高效利用，是統(tǒng)籌優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局、促進經(jīng)濟可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑，是新時期轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然選擇。本研究從地方實踐經(jīng)驗出發(fā)，延展了新時代存量工業(yè)用地可挖掘潛力的內(nèi)涵，提出了基于三調(diào)數(shù)據(jù)和地方企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)的工業(yè)用地評價指標(biāo)體系，實現(xiàn)對區(qū)縣工業(yè)用地的宏觀績效研判與微觀低效特征識別。在此基礎(chǔ)上，提出多情景的工業(yè)用地更新策略，以期為廣泛開展的區(qū)縣一級工業(yè)用地更新提供更現(xiàn)實、可操作的借鑒。需要指出的是，本研究雖然構(gòu)建了結(jié)合宏觀和微觀尺度的存量工業(yè)用地優(yōu)化再開發(fā)全流程系統(tǒng)框架，避免了既往研究只聚焦于低效工業(yè)用地再利用某一環(huán)節(jié)、某一類型的碎片化局限，但對于現(xiàn)有存量產(chǎn)業(yè)空間的運行機理及動態(tài)演變規(guī)律，尤其是對低效用地產(chǎn)生的機制尚未進行深入的探討。此外，實現(xiàn)工業(yè)用地的提質(zhì)增效和長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展，必須依托城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、地理學(xué)、社會學(xué)等多學(xué)科融合的理論與方法，從而促進多元目標(biāo)的有機協(xié)同，這都需要在后續(xù)研究中進一步補充完善。
圖、表來源
文中所有圖、表均由作者繪制。
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